La equidad y la eficiencia en la gestión pública para fortalecer la democracia

El autor de estas notas ha mantenido, a través de su vida de servicio público internacional (durante casi 3 décadas), que la excelencia del Estado la determina la equidad, a diferencia de la organización de mercado, donde prevalece la eficiencia, cuya relación con la rentabilidad económica hace posible su permanencia en el mercado y la innovación que ello requiere ¿Estaba equivocado? Parece que la eficiencia, aunque no se vincule con la rentabilidad económica, tiene un peso decisivo en la excelencia del Estado.

Algunos acontecimientos parecen cuestionar la premisa de la equidad ¿Por qué, por ejemplo, el Estado costarricense ha perdido la esencia de la Segunda República, que amalgamó las aspiraciones revolucionarias subyacentes en los cambios que se gestaron en la década de 1940 y que tuvo como actores principales a los socialcristianos y socialdemócratas? La idea central fue la equidad, pero la eficiencia parece haber anulado casi en su totalidad ese principio fundamental.

Veamos el contenido de esta afirmación con varios ejemplos: 1) eliminamos el ejército en parte para evitar sus riesgos internos -golpes de Estado y dictaduras- pero también para liberar recursos que pudieran ser reinvertidos en acciones y programas de carácter social; 2) se propuso y  se logró la cobertura universal de la energía eléctrica a través del ICE; 3) lo mismo se logró con el Seguro Social y la eventual creación de un sistema nacional de salud, que llevó la atención médica, curativa y preventiva, a las grandes mayorías; 4) se amplió la infraestructura educativa y la cobertura, especialmente en el nivel primario; 5) se creó JAPDEVA, cuyo nombre expresa una parte importante de sus objetivos, Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica; y 6) se nacionalizó la banca, con la pretensión de democratizar el crédito e impulsar el crecimiento económico. La equidad se cumplió con creces y el país cambió, de uno caracterizado por la pobreza generalizada a otro más avanzado, como lo indica el IPC, que ubica a Costa Rica entre los países de alto desarrollo social y, en el mismo rubro, a la cabeza de América Latina y el Caribe (ALC). Además, fuimos en ALC el único que lo hizo en paz y democracia. En todos los demás medió la dictadura y costosas guerras intestinas. No obstante, arrastramos, ya por varias décadas, niveles de pobreza por encima del 20% de la población y la desigualdad crece en forma preocupante.

¿Qué factores intervinieron para revertir el progreso social que nos dio la Segunda República? La respuesta contundente es la ineficiencia. Veamos los ejemplos seleccionados: 1) cierto, la eliminación del ejército cortó la posibilidad de una estructura de poder que en toda la región ha crecido en forma sustancial y se lleva una parte importante de los recursos del Estado, sin ningún beneficio social; 2) la cobertura del ICE se mantiene, pero sus altos costos se traducen en una carga para el crecimiento económico y la generación de empleo; 3) La OCDE nos recuerda que los costos de la Seguridad Social son excesivos y superan en mucho la media de los país de esa organización, lo cual dificulta el crecimiento y el empleo. La oportunidad de la atención médica es deficiente, lo que obliga al asegurado a buscar opciones en el sector privado y a incurrir en una doble imposición económica; 4) también nos han advertido que los costos de la educación son sustancialmente más altos que la media de OCDE, pero resultados son muy inferiores; 5) JAPDEVA ha dejado de aportar al Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, porque sus costos administrativos absorben la totalidad de sus recursos. Un expresidente ejecutivo ha dicho públicamente que la institución podría funcionar mejor si le quitaran el 35% del personal; y, 6) los costos de intermediación de la banca pública, por simple ineficiencia, dobla los del sector privado y la media de OCDE. Hoy no aporta a la democratización del crédito y no impulsa el crecimiento económico.

Tres tendencias adicionales aportan a la ineficiencia y crecimiento del gasto público, sin que con ello se logren más y mejores servicios. Primero, la cultura de buscar soluciones a los problemas fundamentales del país por la vía presupuestal, duplicando costos sin modificar las causas subyacentes de los problemas del Estado. Segundo, un congreso sin base soberana, electo por intereses partidarios, con bajos niveles de competencia, que con frecuencia acompaña sus iniciativas con la creación de nuevas entidades. Así, hoy tenemos un Estado inmanejable, conformado por más de 330 entidades y más de 300 mil funcionarios públicos. Tercero, los políticos han dado concesiones propias del sector privado a los sindicatos públicos. La diferencia fundamental es que el Estado no tiene lucro y las conquistas sindicales abusivas tienen al país en seria situación de déficit fiscal, drena los recursos que deberían invertirse en el bienestar de los sectores más frágiles y ha pervertido la ética de servicio público con un patrimonialismo extremo.

La conclusión es que pareciera que la equidad debe ser el impulso central de la política pública. Fue lo que orientó la transformación exitosa del país, pero hemos descubierto que nos es viable sin procesos altamente eficientes ¿Son estos posibles en el sector público? ¿Funciona la democracia, cuyo objetivo final es el bienestar social, sin un equilibrio apropiado de equidad y eficiencia?

Todo parece indicar que ese equilibrio es vital para la democracia. En Costa Rica hoy nos domina un sentimiento de enojo y frustración, porque el progreso social que nos dio la Segunda República se agotó hace ya varias décadas. Recuperarlo requiere dar mayor atención a esa dualidad y reconocer que la primera (la equidad) es la esencia de la función política, pero, la segunda (la eficiencia) lo es de la función técnica (y tecnológica). Es también una dualidad jerárquica, en la que la equidad comanda a la eficiencia, pero en la medida que se confundan ambas, las dos van al fracaso. Es en mucho lo que está ocurriendo en Costa Rica y posiblemente en otros países: carecemos de Políticas de Estado que sean claras como elementos de dirección y que, igual, incluyan los elementos que hagan posible un gobierno proyectados a la totalidad de las instituciones que conforman nuestro Estado Unitario. Y que técnicos, enfocados en la eficiencia, apliquen las tecnologías apropiadas para ejecutar los recursos y generar los productos del bienestar, sujeto a algún mecanismo de control por resultados.