Mejorar la Gestión Pública, una vía para fortalecer la democracia

Hemos insistido sobre la importancia de reparar el fallido modelo de gestión pública que venimos practicando desde hace varias décadas. Nuestra democracia parte de una concepción liberal, que se expresa mejor como el Estado Social de Derecho. Social porque su finalidad última es aportar de la mejor manera posible al bienestar de la población y, de derecho, porque se requiere un ordenamiento jurídico que garantice la paz dentro de la diversidad que caracteriza las relaciones entre individuos, grupos corporativos o incluso comunidades. A su vez, nuestro Estado es un aparato complejo, cuyo funcionamiento depende de tres grandes factores: 1) los elementos de dirección que nos den un norte sobre la equidad que debe prevalecer en la distribución de los recursos y de los productos que el propio Estado puede generar; 2) el control para que las directivas sean algo más que declaración de principios y tengamos una razonable garantía de que se traducirán en resultados concretos y que se entregarán a la población; y, 3) la capacidad ejecutiva para que tal cometido se cumpla.

La ejecución es esencial para concretar los productos del desarrollo y el bienestar, como lo es también la dirección, por la complejidad y magnitud de los recursos que están en juego. Según los datos del presupuesto del 2015, el funcionamiento del Estado nos costó ese año 22 billones de colones, que equivalen al 77% del PIB; lo integran más de 330 entidades públicas, unas 82 de ellas en algún régimen de autonomía que dificulta el control de sus aportes al bienestar social; y, más de 300 mil funcionarios que no sabemos lo que hacen, en parte por la carencia de un buen sistema de evaluación del desempeño. Tal aparato requiere de un esfuerzo sustancial de racionalización, pero por ahora queremos focalizarnos en unos pocos aspectos prioritarios del modelo de gestión.

Dirección nacional. La premisa fundamental es que, para despegar del estancamiento de décadas recientes, necesitamos de la totalidad de los recursos del Estado. Sin embargo, con frecuencia escuchamos a nuestros gobernantes destacar su respeto a la autonomía de alguna institución. Se han olvidado que contamos al menos con dos herramientas para la conducción de todas las entidades públicas: nuestro carácter de Estado Unitario y la RECTORIA, ambos suficientes si se hace un uso inteligente de ellas. No obstante, es también cierto que, en muchas formas, la autoridad del ejecutivo ha sido cercenada desde el 49 y que, el Estado, en su forma actual, no funcionará a menos que esa autoridad ejecutiva sea restituida.

Políticas sectoriales de Estado. Los recursos ya mencionados, sin dirección apropiada solo conducirá a la ineficiencia, el despilfarro y la pérdida de oportunidades de bienestar para toda la población. Son suficientes, tal vez incluso excesivos, para cualquier aspiración de desarrollo, dependiendo de su utilización. Sin embargo, el país, y más importante, sus gobernantes no han entendido la función de las Políticas de Estado (PE). Son ellas las que nos dan las directrices que nos dicen en qué debemos emplear nuestros recursos, cuáles son los resultados esperados, en qué períodos y con cuáles características de solidaridad. Peor, hemos desconocido la relevancia de la política como principal elemento de rendición de cuentas, tanto por parte del presidente en ámbito nacional, como de los ministerios y las grandes instituciones públicas. Que los políticos nos den buenas PE debería ser el primer parámetro para valorar el éxito de la gestión global del país y de sus ministerios y demás instituciones, incluso las autónomas, las empresas públicas y el régimen municipal. El segundo factor de valoración de la gestión pública y política es asegurar que los resultados esperados de la política se cumplan en el respectivo período de gestión.

Ejecución de las políticas. El lío en que se encuentra el país, con los privilegios salariales, las pensiones y los créditos millonarios otorgados sin las correspondientes garantías, ha puesto en la palestra pública el tema del equilibrio entre la política y la técnica. Sin embargo, nuestro modelo de gestión es enteramente político, asumido por los ministros o presidentes ejecutivos, figura esta que debería desaparecer porque no es ni chicha, ni limonada, porque la rectoría ubica la decisión política en otro nivel y porque tampoco funciona como gerente general. Como resultado, carecemos de las directrices derivadas de PE, que no tenemos, pero tampoco somos capaces de ejecutar aun los proyectos más simples. Y ello ocurre porque cuando la política “se mete” en la administración, los resultados siempre son catastróficos. Por ello, deberíamos tener en cada ministerio y cada institución mayor, un gerente general, apolítico, estable, con las competencias y experiencia necesaria, para cumplir con la función, esencialmente técnica, de emplear las tecnologías y recursos respectivos para producir resultados coherentes con las PE, en condiciones apropiadas de calidad, oportunidad y costo. Estos gerentes deberían ser objeto de control por resultados y contar con estabilidad en función de la calidad de su desempeño.

La política es técnica y la técnica es política. Las distinciones que aparecen en los puntos anteriores no son tan claras. Sin embargo, hay un hecho importante: la excelencia de la política reside en la equidad, producto de dos conceptos centrales, la cobertura universal y las coberturas especificas por factor de riesgo; que son a su vez los mismos parámetros que los gerentes deben emplear para generar y entregar los productos del bienestar. De modo que podemos aceptar que hay un proceso esencialmente político en la definición de las PE, pero con componentes subsidiarios técnicos; de la misma manera que la gerencia es un proceso esencialmente técnico, cuyo origen, las PE, son de base política. Esta relación simbiótica es posible si aplicamos algunos recursos gerenciales en todos los niveles, como las dos que destacamos a continuación.

Apoyo técnico:  en todos los niveles de gobierno debería haber un equipo técnico, multidisciplinario, pequeño, pero de alta competencia, cuyos miembros tengan educación formal no inferior a licenciatura en campos como administración, economía, finanzas, estadística, sistemas y algún especialista en el campo específico de cada ministerio. El equipo debe ser pequeño, entre 5 y 10 profesionales, con tres funciones esenciales: 1) colaborar en el diseño de políticas públicas; 2) diseñar y aplicar mecanismos sencillos de evaluación de resultados; y, 3) facilitar y dirigir un proceso sobre las mismas bases. Estos equipos técnicos funcionarían a nivel de la presidencia de la república y en sus relaciones con los ministerios. En los ministerios funcionarían igual con respecto a sus dependencias o entidades públicas adscritas.

Las metas de gestión. Un recurso frecuente y que podría mejorar sustancialmente la gestión pública, es usado con frecuencia en empresas de cualquier naturaleza. Se trata de una planilla simple, no superior a 4 páginas, con tres elementos de información: 1) los resultados esperados del año; 2) las principales acciones respectivas y, 3) los factores condicionantes más importantes para su logro. La simplicidad de este recurso es inversa a su importancia en la gestión. Si tenemos metas definidas para cada período, preferiblemente hechas en conjunto con el personal, se aporta un compromiso de gestión que facilita el control de un nivel sobre el otro. Lo cual agrega dos elementos a la calidad de la gestión pública, uno, la evaluacion del desempeño institucional del que no se cuenta para saber si cada unidad, programa o entidad está cumpliendo con su cometido; y, dos, la evaluación del desempeño del personal como un recurso para promover la porductividad, mediante estímulos, pero también disuasivos.

Conclusión. Es notable la relación lógica entre los elementos mencionados de cara a mejores niveles de gestión pública: la restauración de la autoridad ejecutiva para la toma de decisiones en ámbito estatal; la necesidad de Políticas de Estado como orientación global y específica del recurso público; la presencia de grupos técnicos para fortalecer la capacidad del político en el diseño de políticas y control de su aplicación; la especialización de la gerencia como un elemento técnico distintivo; y, un sistema simple de planillas que resuman para cada institución y para cada programa, departamento o entidad adscrita, las metas del período. Cambios en esta dirección podrían llevarnos a un nuevo modelo de gestión por resultados, facilitar la evaluación del desempeño funcionario y mejorar la productividad del Estado en su conjunto. También crearía las bases para un sistema presupuestal más objetivamente relacionado con producción.