El cambio necesario: pasar de los diagnósticos a la ejecución

El país ha sido estudiado hasta la muerte y ya sabemos cuáles son nuestras dolencias institucionales y cuáles las soluciones. Sin embargo, seguimos pegados en cómo ejecutar el cambio. Es hora de parar los diagnósticos y encarar las soluciones. Decirlo es fácil, hacerlo sigue siendo el gran problema nacional. Un nuevo estudio está a disposición con la conclusión correcta: “…no se trata de ninguna fórmula mágica ni de generar nuevos diagnósticos, sino que se deben poner en práctica acciones ya diagnosticadas durante los últimos 30 años, detalladas en informes y estudios previos que no se pusieron en marcha”. Así de simple. ¿Qué hacer?

Hay dos movimientos en acción. Uno, facilitado por dos profesionales de prestigio y competencia, el dueto Artavia/Gutiérrez, en torno a 59 reformas que gozan de un acuerdo político. No están todas las reformas necesarias, o las más importantes, pero en el hecho de demostrar que sí podemos, podríamos encontrar la semilla de la ilusión perdida por el cambio y que, en torno a ella, se pueda conformar un proyecto nacional que ilusione a quienes hemos dejado de creer. Otro, una propuesta de referendo para nombrar una constituyente y rediseñar nuestro ordenamiento institucional con una nueva constitución. Si nos focalizamos en estos proyectos, tal vez encontremos el camino hacia proceso de renovación institucional, postergado ya por mucho tiempo.

Hay que actuar con celeridad, pero hay aspectos críticos de orientación, que los expertos en la materia deberían darnos. Se trata de las grandes metas, expresados en términos simples y breves, inteligible para que todos sepamos a dónde nos dirigimos. Mencionamos algunas que nos parecen importantes.

Meta central de la reforma. Se trata de renovar la arquitectura institucional pública, con el fin de mejorar los niveles de bienestar social, de tal manera que todos disfrutemos de una vida en dignidad y que nos lleve, en el corto, mediano y largo plazo, por la ruta del desarrollo pleno. Nuestro ordenamiento institucional es sólido, aunque mejorable, en materia de derechos humanos y libertades políticas. Es pobre, en aplicar los principios de equidad que nos heredó la Segunda República y en asegurar una estructura institucional que genere los productos del bienestar, en condiciones de oportunidad y eficiencia (razonabilidad de los costos). Como premisa discutible, agregamos que contamos con los recursos necesarios para ellos. La cifra oficial del costo del Estado en el 2015 lo confirma: ¢22 billones que equivalen al 77% del PIB del mismo año, aumentados por encima de la inflación en los años subsiguientes. La insuficiencia aparente de recursos es producto de las inadecuadas modalidades de utilización.

Visión Estado. El bienestar para todos no será posible, a menos que pensemos en la totalidad del Estado, hoy conformado por más de 330 entidades públicas, más de 300 mil funcionarios y con un presupuesto que supera los ¢22 billones anuales. La estructura del Estado, grande y difusa, no facilita la orientación de sus recursos hacia las metas finales de bienestar y desarrollo. Bajo algún régimen descentralizado hay más de 180 entidades, mientras las empresas del Estado son ruedas que han perdido sus objetivos iniciales. El régimen municipal, disperso en 82 cantones, es ineficiente y corrupto. El Estado sufre de profunda dispersión y de la casi total imposibilidad de manejo. Reinan los procesos, onerosos y llenos de puntos de veto, pero escasean los resultados. Hacer que esa institucionalidad funcione puede ser una tarea imposible. A menos que se selecciones una cantidad reducida de ejes, tal vez una docena, que cruzan transversalmente toda la institucionalidad pública.

Dirección del Estado. Hay que restituir la autoridad del Poder Ejecutivo, que ha sido sistemáticamente cercenada desde el 49. Tiene una base institucional clara: nuestra condición de Estado Unitario, del cual se deriva el alcance estatal de la autoridad del Ejecutivo; la rectoría, que otorga al Presidente y sus ministros la decisión política; y el principio constitucional de igualdad, contenido en el artículo 33, que demanda un marco común para la totalidad del Estado, que evite los privilegios para unos y discriminación para otros. El ejercicio de la autoridad presidencial es esencial para imponer direccionalidad al Estado y reencausar a las instituciones que se alejen de su finalidad última, el bienestar de todos.

Grandes subsistemas nacionales. La equidad no se produce por generación espontánea. Hay que cultivarla y hay que dotarla de instrumentos específicos, para no surjan iniciativas que buscan, en un entorno de privilegios, desviar la orientación social de los recursos públicos. Estamos cercanos de ello, como es evidente con el régimen de IVM en riesgo de quiebra, simplemente porque no existen recursos necesarios para su mantenimiento. Lo que apunta a grandes subsistemas nacionales, entre ellos uno muy evidente: una ley marco para el sistema de gestión del recurso humano, con condiciones apropiadas y uniformes, que regirían para la totalidad del Estado y para todos los servidores públicos. Lo cual delimitaría, además, los campos de competencia de las convenciones colectivas.

Otro subsistema nacional crítico: el de gestión pública. Es el gran talón de Aquiles, que se manifiesta en dos aspectos: que no hay dirección para los vastos recursos del Estado y, la incapacidad extrema para ejecutar incluso pequeños proyectos. La dirección se encuentra en las Políticas de Estado (PE), cuya carencia es generalizada. La ejecución es mínima, ejercida por jerarquías políticas (ministros, presidentes ejecutivos y miembros de juntas directivas), que no tienen las competencias o la motivación para ello. Es necesario diferenciar dirección y ejecución como dos niveles de organización: el primero responsabilidad de los políticos, cuyo principal producto es el mantenimiento de PE y velar por su ejecución; el segundo, función de gerentes profesionales, poseedores de las tecnologías y la motivación para combinar recursos, en tiempo y espacio, y generar los resultados esperados de las PE. El nivel de gerencia debe ser apolítico, estable en función de desempeño y sujeto a control por resultados, que deberán generarse en condiciones de calidad, oportunidad y eficiencia.

Hay ajustes administrativos importantes para lograr que la dualidad político/técnica se proyecte en otra de equidad/eficiencia. Esencialmente, el Estado tiene que evolucionar, creando instrumentos de dirección estratégica que, además de eficaces orientadores de la planificación nacional, sirvan para mantener informada a la población sobre la ejecución del mandato soberano. Bastaría para ello, una pequeña inversión de recursos, en la figura de pequeños equipos técnicos en la presidencia y en cada ministerio, que cumplirían tres funciones específicas: apoyar el diseño de PE; diseñar y aplicar algún mecanismo de evaluación del desempeño institucional; y dar la voz de alerta cuando hay, a nivel ejecutivo, desviaciones que demandan correctivos.

Los presidentes ejecutivos es una figura dispensable porque entra en conflicto con la rectoría y debería ser sustituido por un gerente general. Su carácter colectivo impide la rendición de cuentas y entorpecen la toma de decisiones. De mantenerse, sus funciones deberían ser esencialmente estratégicas, no gerenciales, y seleccionar a directivos, no por su representación corporativa, sino por sus competencias afines a la institución respectiva.

Sinergia macro-institucional. El Estado se divide en 3 grandes poderes – legislativo, ejecutivo y judicial – a los cuales se agregan las instituciones descentralizadas y las empresas del Estado. Todas estas entidades deben responder a un fin común y deben estar articuladas para garantizar que los proyectos del desarrollo surjan con fluidez, que sean ejecutados y que se haga en un ordenamiento que conduzca a la seguridad jurídica. En la actualidad no hay sincronía ni sinergia y sí muchas ruedas sueltan que corren con dinámica propia. El encadenamiento es simple: el congreso debe actuar en coherencia con el mandato soberano y en tiempos acordes con el breve período presidencial; el poder ejecutivo debe actuar con celeridad y ejecutar los proyectos que se deriven de su compromiso político electoral; el poder judicial debe garantizar la seguridad jurídica, sin interferir, como ahora lo hace, en las funciones legislativas y ejecutivas. El resto de la administración pública debe incorporarse a este esfuerzo nacional y respetar la condición de gran director y coordinador del Estado, encomendada por el soberano al Presidente.

La cultura de solución de problemas por agregación del gasto. Es uno de nuestros grandes problemas. En el entorno de mercado, cuando una institución se vuelve onerosa, simplemente desaparece de la competencia. Cuando la entidad pública tiene problemas, la solución llega con más recursos presupuestales. Así se produce una situación de costos crecientes y productos decrecientes, mientras los problemas se acumulan. El Estado llega a ser una entidad esclerótica que no aporta al bienestar. La equidad desaparece en favor de la inequidad, que se vuelca contra los más frágiles, que tienen mayor dependencia de los servicios públicos.

La solución se encuentra en el desarrollo de un nuevo modelo de gestión pública, ya mencionado, que cumpla con ciertas funciones críticas: 1) la introducción de un sistema de indicadores de gestión que permita medir procesos, resultados y costos, base para que el nivel de decisión política controle el nivel de ejecución o gerencia; 2) aplicar un sistema de presupuesto por productos, reforzado por planillas simplificadas que definan, en cada nivel de organización, los resultados esperados por cada período anual; 3) tecnificar la gerencia especializada y apolítica; 4) aplicar en todo el Estado la evaluación del desempeño como aporte a los productos mencionados en el segundo punto; y, 5) un nuevo régimen laboral para la aplicación de la ética pública. Si no hay beneficio individual y colectivo, debe prescindirse de los respectivos recursos.

Crecimiento económico. De nuevo, es necesario un mayor equilibrio político/técnico. La economía es esencial para el ordenamiento macroeconómico, pero el crecimiento es un tema político. Costa Rica necesita niveles de crecimiento superiores al 7%, si quiere resolver los problemas de pobreza y desigualdad. Hay muchos caminos, pero uno tiene especial relevancia: dotar al país de una infraestructura de primer mundo, con inversiones que no bajen de $1000 millones por año, durante un período mínimo de una década. Las necesidades son evidentes a lo largo y ancho del país. Los recursos los tenemos, constituidos por unos $25 millones que existen en fondos de reserva laboral y en los excedentes de las empresas públicas. Con esos fondos se puede integrar un gran fondo rotatorio para obra pública. Las reservas laborales se pagan con intereses de mercado, mientras los excedentes se utilizarían para el mantenimiento de fondo rotatorio, sin devolverlo a las respectivas instituciones. Es una manera de que esos excedentes lleguen a sus accionistas, que somos todos los costarricenses.

Ingobernabilidad. En el corto plazo, hay que superar los más agudos problemas de ingobernabilidad, que impedirían incluso el progreso y la calidad de la reforma del Estado. La estructura de poder, que privilegia los intereses corporativos sobre los nacionales, se activará rápidamente para generar presiones en favor de los primeros. El más disruptivo es el sindicalismo público. Los políticos se han equivocado en valorar el costo político de enfrentar los abusos ilegales de los sindicatos públicos, que cubren algo menos del 9% de la fuerza laboral. Permitir a los sindicatos públicos la violación de la ley y las presiones prohibidas por la propia Constitución para acumular privilegios, por el llamado “costo político” es un grave error. Es, en realidad, uno de los principales factores responsables por el sentimiento nacional de enojo con los políticos y la política. Las encuestas lo reflejan con claridad, al ubicar al sindicalismo público con el mayor rechazo posible. Es posible que el constituyente del 49 estuviera conciente de ello, cuanto redactó el artículo 61 de la Constitución, que reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores, “…salvo en los servicios públicos”. También se equivoca el político en darle al sindicalismo público las mismas prerrogativas del sector privado, donde el lucro juega un papel importante. Pero el Estado que no lucra y las concesiones abusivas, lo que hace es sustraer los recursos necesarios para llevar bienestar a la población, especialmente a los sectores más frágiles que más dependen de los servicios públicos. Las concesiones con mucha frecuencia también son fuente de impunidad e improductividad.

El enfoque de la reforma del Estado. Dijimos que el componente liberal del Estado es, en nuestro caso, excelente, aunque perfectible. No lo son la arquitectura orgánica, ni sus procesos, para utilizar con eficiencia sus vastos recursos y entregar a la sociedad y a los habitantes, los aportes al bienestar. Este no es un tema político, ni jurídico. Compete a disciplinas como la administración, la economía, las ingenierías y algunos otros campos de especialidad muy concretos, como la agricultura, la educación, etc. Si queremos reformas que solucionen nuestros problemas, es necesario superar el judicialismo que nos tiene en la vorágine legal en que estamos. Los políticos y los judicialistas deben mantener fuera sus manos de campos que no son de su competencia, sin perjuicio de su responsabilidad por el mantenimiento de la equidad y orientar el cambio.

Temas políticos. Por supuesto hay mucho escrito al respecto. Algunos puntos son de especial interés para una población que espera cosas nuevas y la superación de ciertos vicios. Mencionamos varias: 1) una nueva división político-administrativa, tal vez en una docena de grandes regiones, para mejorar la administración municipal hoy dispersa en 82 cantones; 2) la definición de distritos electorales que hagan posible la rendición de cuentas a nivel regional y local y la elección directa de diputados; 3) la duración del período presidencial a 6 años o la reelección consecutiva solo por un período; 4) la búsqueda incesante del “buen gobierno” para atraer nuevamente a la población a los procesos electorales.

Conclusión: los problemas, todos ellos, han sido diagnosticados a través de varias décadas. El Informe Estado de la Nación es un gran recurso para mantener los diagnósticos actualizados. Las soluciones se encuentran por doquier. Si bien surge un esfuerzo de ordenamiento de problemas y soluciones, ello se debe hacer en el contexto de ejecución del cambio. Sin embargo, hay puntos de método y contenido que deben definirse y respetarse, porque no podemos hacer el cambio equivocado. Nadie nos creerá y la corrección será más lenta, costosa y dolorosa. Esa es la intención de este editorial al sugerir temas que consideramos críticos. En otros editoriales hemos dicho que la reforma parcial o individual es gota en el océano, que mantendrá el statu quo. Por ello hemos sugerido una ruta más directa, a través de un número manejable de ejes comunes a la totalidad del Estado. Pero, de nuevo, lo que el país tiene que hacer, como condicionante de todo lo demás, es reconstruir el aparato estatal que tanto nos cuesta y tan poco produce. Es la base de nuestro desarrollo, por su participación decisiva en sus principales fundaciones: salud, educación, seguridad, energía, infraestructura y muchos otros campos esenciales para nuestro bienestar y desarrollo. La clase política se ha mostrado insensible a esta realidad, pero los liderazgos que tomen la ruta del cambio tienen el respaldo de la inmensa mayoría de los costarricenses. El costo político está en no actuar o, en hacerlo privilegiando el interés corporativo.