Debemos reconstruir la democracia

No es aceptable que muchos países se inclinen por opciones de corte dictatorial, como ocurre ahora en Turquía y como ha ocurrido en varios países de América Latina y el Caribe. Tampoco es aceptable la expresión, atribuida a Winston Churchill, según la cual la democracia es el peor sistema, con excepción de todos los demás. La democracia es un sistema político que le ha fallado a las grandes mayorías y requiere cirugía mayor. Además, es posible mejorarla si nos abocamos a ello.

Entender que la democracia es imperfecta y asumir el reto de repararla es un paso positivo. Podemos hacerlo partiendo de tres hechos relacionados: 1) que, al menos para la corriente progresista, las relaciones de mercado son importantes en el ordenamiento económico nacional, pero la equidad sigue siendo la meta principal del Estado; 2) que en el Estado se reconocen dos funciones principales e interdependientes, la dirección del desarrollo nacional y la ejecución de programas encaminados al bienestar integral de la población; y, 3) reconocer que en esas funciones, en el qué y el cómo, se encuentran los elementos centrales que posibiliten el ejercicio del “buen gobierno”, uno en que el gobernante pueda decir, al final de su gestión política, “he cumplido” el compromiso soberano adquirido en el proceso electoral.

En general los políticos han sido remisos a reconocer esos dos grandes impedimentos que, de no ser reconocidos, cada gestión de gobierno irá acumulando una deuda soberana, objetivamente demostrada en el rechazo creciente de los procesos electorales y en la desconfianza en la capacidad de los políticos y la democracia para generar estados de bienestar, sin las groseras exclusiones presentes en los indicadores de pobreza y desigualdad, lo que exacerba el riesgo del populismo. Se produce porque no hay respuesta a los serios problemas sociales que el país enfrenta y abre la posibilidad de buscar respuestas alternativas. El factor común en esa búsqueda es más autoridad para el ejecutivo, con dos posibles resultados: uno, que esa autoridad genere abusos de corte dictatorial y, otro, que los problemas a la larga empeoren la situación original. Sin embargo, la evidencia apunta a que los países, en América Latina con problemas más agudos que los de nuestro país, tal vez por simple frustración social, acepten esos riesgos.

En parte el problema de pérdida de confianza en la democracia se presenta porque exageramos la riqueza de sus componentes liberales, esencialmente el respeto a los derechos humanos y las libertades políticas. Esos componentes son una especie de beneficio suntuario para quienes han resuelto sus problemas económicos y han logrado superar otros factores de incertidumbre. No son beneficios para las mayorías, cuando amplios sectores de la población viven en la angustia de la pobreza, desigualdad extrema y la incertidumbre permanente de la vulnerabilidad. Las carencias básicas y la pérdida de niveles adecuados de dignidad son caldo de cultivo para el virus del populismo.

Dirigir, para Costa Rica, implica suprimir la dispersión de recursos cuantiosos que salen del bolsillo de todos y que no producen los beneficios esperados de bienestar y desarrollo. Para tener una dimensión de esos recursos, recordemos que el presupuesto del 2015 llegó a la astronómica cifra de ¢22 billones, equivalentes al 77% del PIB. Nuestro Estado está conformado por más de 330 entidades públicas y más de 300 mil funcionarios. Qué hacen y quién los controlan es un tema confuso. Por una parte, nuestro Estado es Unitario, lo que conlleva la autoridad del ejecutivo en materia de gobierno para la totalidad de sus instituciones, sin importar su régimen centralizado o descentralizado, incluyendo las empresas públicas, las autónomas y el régimen municipal. Por otro, en la práctica el ejercicio de esa autoridad encuentra elementos de incertidumbre. Un artículo de prensa de esta misma fecha la ilustra con claridad: Hacienda propondrá reforma legal para fortalecer su rectoría en compras públicas. Más imprecisas son las palabras del Ministro de Hacienda y Vicepresidente, cuando dice: “Nosotros no le podemos decir a la Caja Costarricense del Seguro Social ‘usted tiene que utilizar el Sicop (Sistema Único de Compras Públicas)’, porque la Caja nos dice… que somos autónomos e independientes“. En nuestra perspectiva, la autonomía es administrativa, no de gobierno, y no existe tal independencia, porque somos un Estado Unitario.

¿Qué hacer con la dirección y la ejecución, como elementos pertinentes para corregir un fuerte desequilibrio de la democracia, de tal manera que actúe como un proceso global que entregue a la población los productos del desarrollo y elimine o reduzca a un mínimo los niveles de exclusión por pobreza, desigualdad e incertidumbre? La solución, sugerimos nosotros, se encuentra en entender, primero, que la dirección es un proceso político, cuyo instrumento principal son las Políticas de Estado (PE); y, segundo, que la ejecución es un proceso esencialmente técnico, cuyo recurso principal se encuentra en la gerencia profesional y las tecnologías asociadas con esa disciplina.

Si el Estado lograra fortalecer las políticas y crear una cultura de rendición de cuentas que mida el aporte del político en función de la calidad de las PE, sabríamos cuales son nuestras grandes metas sociales, focalizadas en el Estado que debemos construir hacia una sociedad más justa y equitativa. Esto es cierto para los recursos públicos, las más de 330 entidades pública y los más de 300 mil funcionarios, que sabrían cuáles son las grandes metas a cumplir. Pero lo es también para la empresa privada, que requiere, para su buen funcionamiento, un entorno de certidumbre y los aportes de servicios públicos tan esenciales, como salud, educación, seguridad, energía e infraestructura. Es decir, las PE son el principal instrumento de direccionalidad del país como un todo. Es evidente, sin embargo, que, a pesar de ello, las PE brillan por su inexistencia.

Ello ocurre, en parte porque la cultura política parece pegada al statu quo y no hay conciencia de la importancia de las PE, como elemento central de la gestión pública, que debe tener un claro componente de los niveles de equidad, reflejo de las coberturas universales o específicas por factor de riesgo, que se desean alcanzar. Pero también existe otro factor que impide que los políticos en funciones jerárquicas superiores del Gobierno, se concentren en las PE como su preocupación central. En nuestro ordenamiento, a ellos también se les ha encargado la administración de complejas instituciones, pero encaran dos limitaciones: una, que su motivación principal es política, lo cual es legítimo en la formación de la PE, pero catastrófico en la administración de las instituciones; otra, que generalmente los políticos carecen de las competencias para asumir esa función con algún nivel de éxito. El resultado no puede ser otro: ausencia de dirección e incapacidad para ejecutar aún los proyectos más simples, como lo evidencia la imagen de La Platina.

La solución a este segundo obstáculo, es profesionalizar la ejecución y darle el carácter técnico, que de por sí tiene. Se trata del manejo de tecnologías de gestión, tales como planificación, personal, logística, organización, finanzas, etc., pero también de procesos productivos, a menudo con creciente uso de tecnologías digitales, para generar los productos del desarrollo, en condiciones de calidad, oportunidad y costos racionales. Y, por supuesto, con las características de equidad que establecen las correspondientes PE. Es esencia, de considerar la ejecución como un proceso técnico, a cargo de gerentes profesionales y amplia experiencia, estables en función de desempeño y apolíticos (porque la política está en las PE).

¿Qué se requiere para que el Estado funcione mejor con estos dos niveles de organización, interdependientes, pero con un casco protector para evitar la interferencia política de un nivel sobre el otro? Primero, la relación de interdependencia se produce porque el primero, nivel político de dirección, ejerce el control efectivo sobre el segundo, nivel gerencial de ejecución. Segundo, el control que se aplica, se realiza por resultados, de tal manera que no exista interferencia en los procesos administrativos intermedios. Con los medios digitales de los que hoy se dispone, es posible crear un sistema de información, que genere los indicadores de resultado y de proceso, que haga posible el control en tiempo real. La presencia física solo será necesaria cuando se detecten desviaciones importantes, que justifiquen intervenciones correctivas. Tercero, los ministros, como autoridad superior y capacidad de rectoría requieren recursos frescos, aunque no en cantidad masiva. Se trata de equipos de alta competencia técnica, de unos 10 profesionales, en áreas como administración, economía, ingeniería de sistemas y algún especialista según la naturaleza de cada institución. Este equipo puede ejercer el control, en función al jerarca respectivo y, además, apoyar la construcción de sólidas PE.

Por supuesto, la problemática del Estado en democracia es mucho más compleja. Sin embargo, los ejes sobre los cuales descansa cualquier esfuerzo de desarrollo en equidad, son la dirección y la ejecución. Sin el primero, no sabremos qué hacer y, sin el segundo, aunque lo supiéramos, tendríamos incapacidad para hacerlo real y trasladarlo a la población como parte de su bienestar. Lograr la excelencia en ambas funciones es esencial para el “buen gobierno”, uno que sepa qué lograr y cómo hacerlo. Es además el recurso para recuperar la confianza en la política y en la democracia y, con ello, blindar a los países a los riesgos del populismo.