Transgresión de la ética pública

Tres elementos parecen ser sólidos fundamentos de la ética pública: la probidad en uso de los recursos públicos; la equidad en sus modalidades de operación; y, la eficiencia en su manejo, de tal manera que se pueda lograr el mayor impacto posible en el bienestar social, finalidad última del Estado. Si las tasas de pobreza y desigualdad son muy altas, es evidencia de que el Estado no funciona en favor de las grandes mayorías. Los objetivos de probidad, equidad y eficiencia estuvieron presentes durante las primeras décadas de la segunda república, pero a partir de la década de 1980 comenzó a fallar. Hoy es un paquidermo lento, grande, esclerótico, que produce poco, cuesta mucho y con frecuencia es el principal obstáculo a toda iniciativa de desarrollo. En el centro de este fracaso se encuentra la transgresión de la ética pública.

La probidad se ha perdido, en la medida que la finalidad de procesos y recursos, el bienestar de todos, se ha transgredido en favor de grupos de presión e interés particular y de quienes laboran en las entidades del Estado, en el Gobierno Central, en las instituciones autónomas, en las empresas del Estado y en el régimen municipal. En conjunto, el Estado nos costó en el año 2015, ¢22 billones que equivalen al 77% del PIB nacional. Nuestra estimación conservadora, sugiere que el costo de la ineficiencia ronda los US$8000 millones por año ¿Cómo hemos llegado a este estado de cosas?

La crisis de la segunda parte de los años 70 y principios de los 80 tuvo un efecto drástico, político, social y económico. Creó, además, la ficción del neoliberalismo que, según muchos investigadores y analistas, afectó a Costa Rica parcialmente, pero nuestro país siguió, como siempre lo hace, con una especie de modelo criollo. Los indicadores de progreso social se mantuvieron en las décadas de los 80 y 90. Por supuesto, los cuantiosos recursos que el país recibió a cambio de nuestro apoyo contra la revolución sandinista, durante la Administración Monge Alvarez, facilitaron una rápida recuperación de la crisis, casi plena en el año 1984. Sin embargo, algunos sectores, entre ellos educación y salud, sufrieron las consecuencias de recortes presupuestales, pero otros indicadores evidencias un progreso sostenido: “Se redujo el número de familias pobres de 48,1% en 1982 a 24,6% en 1986 y a 15,8% en 1994. “la pobreza disminuyó en forma inequívoca no importa como las diferentes partes de la distribución sean valoradas (weighted) o donde se ponga la línea de pobreza… la pobreza rural de 1989 fue reducida en casi dos terceras partes… la reducción de la pobreza se produjo entre trabajadores agrícolas, el desempleado y los inactivos” (Samuel A. Morley, Poverty and Inequality in Latin America, 1995)”. Ver más indicadores AQUÍ.

Las muestras de desviación de los recursos, que pagamos todos para buscar el bienestar de todos, abundan; 40 jefes del AyA tienen parientes en la institución; un grupo de diputados buscan degradar las Juntas Directivas del Banco Popular para tener “chamba” cuando terminen su gestión; los directivos del BN se hacen nombrar en juntas directivas de las filiales para aumentar sus ingresos; la posible eliminación de Conavi genera un movimiento legislativo para mantener al personal actual, duplicando costos; los jueces en huelga para mantener sus pensiones de privilegio, aunque el régimen esté en riesgo en el mediano y largo plazo; crecientes costos de energía, por ineficiencia interna; La Platina se convierte en un símbolo de ineficiencia de las más ineficiente institución pública, el MOPT; y, la banca nacionalizada se aleja de los sanos objetivos de su creación, al tener costos de intermediación que son el doble de la competencia internacional.

Por incompetencia, pero seguro también para satisfacer intereses particulares, el Estado se ha vuelto un enjambre de entidades públicas que nadie es capaz de controlar. Lo integran más de 300 mil funcionarios en más de 330 entidades públicas (nadie sabe la cifra exacta), 182 de las cuales se encuentran en algún régimen de autonomía, cuya intención es escapar de los controles del gobierno central y generar privilegios laborales. Según la Contraloría, tal recurso no ha servido para mejorar la eficiencia con respecto al gobierno central. Las organizaciones se duplican, algunas asumiendo funciones (v.g. capacitación y financiamiento) que podría ser mejor ejecutadas por entidades especializadas, como las universidades y otras organizaciones técnicas, o la banca nacional.

La visión del Estado de nuestros gobernantes se limita, con frecuencia, al gobierno central (ejecutivo, legislativo y judicial). Se ignora que somos un Estado Unitario, cuya autoridad de conducción reside en el Presidente de la República y que esa autoridad también emana del principio de rectoría y del precepto constitucional de igualdad, que requiere regímenes operativos (personal, organización, gerencia, logística, etc.) comunes porque, de otra forma, la diversidad de sistemas generan privilegios para unos y discriminación para otros, expresamente prohibidos en el artículo 33 de la Constitución Política (CP).

Nuestro modelo de gestión tiene una importante cuota de responsabilidad por nuestros fracasos en equidad, oportunidad y eficiencia del servicio público. Lo que algún autor llama patrimonialismo (es decir, convertir los recursos públicos en patrimonio de su burocracia) se ha enquistado en nuestro Estado, alejándose cada vez más de la concepción original del Estado Social de Derecho.  Los sindicatos han llegado a extremos que favorecen ese patrimonialismo, por ejemplo, cuando quieren apropiarse de la soberanía popular, impidiendo que el legislativo y el ejecutivo cumplan sus funciones, o cuando no quieren que las jerarquías públicas o el país sepa que hace el ejército de empleados del sector educativo, haciendo de la evaluación del desempeño incluso causa absurda de huelga.

Los sindicatos son los principales impulsores del patrimonialismo. Cuidan los recursos como propios, pero ignoran, en gran parte por concesiones irresponsables de los políticos, que los recursos del Estado los paga el contribuyente y que deberían estar destinados al bienestar de todos los costarricenses. El sindicalismo surge como un principio inherente a la filosofía social demócrata y social cristiana, que reconocen la debilidad del trabajador frente al lucro del patrono. En consecuencia, la legislación lo favorecen creando condiciones para mejorar su capacidad de negociación. Sin embargo, nuestros políticos y los propios sindicatos olvidaron que el Estado no tiene lucro y que lod privilegios abusivos implican sustraer los recursos que el Estado necesita para cumplir con su finalidad última: el bienestar de toda la población. El conflicto entre el patrimonialismo y los fines del Estado produce efectos adversos para la población y ausencia de equidad del servicio público. Veamos algunos ejemplos.

La salud universal, una de nuestras grandes conquistas, ha sufrido agresiones que reducen la equidad, oportunidad y costo de los servicios. Ello, mientras los privilegios asumen dimensiones abusivas, por ejemplo, un sueldo de 20 millones (poco más de $35 mil mensuales) que es justificado públicamente por el presidente del sindicato médico. El caso de los Ebais del este es emblemático. Surge por la intención del Rector Macaya de socializar más la educación médica, de fuerte tendencia clínica. Su sucesora accede a la presión sindical para homologar el régimen salarial al más favorable de la UCR, con lo cual crea un sustancial déficit presupuestal. El actual rector decide no sufragarlo y rescinde el contrato con la CCSS. Lo asume; empresa privada (Unibe) que amplía sus servicios y horarios de atención con los mismos recursos que no le alcanzaron a la UCR, sindicalizada.

Se sabía, entre especialistas en administración de servicios de salud, que los sindicatos son sustancialmente más ineficientes que los sistemas de prestación de servicios no sindicalizados. Esto se divulga eventualmente en un artículo de prensa, que documenta que, en efecto, los Ebais sindicalizados cuestan el doble que los cooperativizados (no sindicalizados). Eso implica que, con los estándares de las cooperativas, se podría duplicar, al mismo costo, la oferta de servicios a la población, con lo cual también se reduciría la sobre demanda que agobia a los hospitales. En esencia, los servicios sindicalizados tienen un impacto negativo en equidad (menos cobertura de servicios) y eficiencia (mayores costos).

La banca nacionalizada se creó para que los recursos de todos pudieran beneficiar a sectores más amplios, en vez de enriquecer a un sector pequeño de inversionistas. En teoría al menos, lo que antes iría como ganancia económica para dicho sector, sería utilizado para reducir el costo del crédito, en beneficio de la sociedad. En otras palabras, más equidad y el mayor beneficio para el mayor número posible de costarricenses. Sin embargo, la ineficiencia del sistema bancario nacional ha evolucionado a una posición más patrimonialista, con excesos de personal y situaciones de privilegio que, para otros funcionarios públicos, implica discriminación. Es decir, todo lo contrario a lo que dispone el mencionado artículo 33 de la CP. El indicador más claro, con implicaciones en inequidad e ineficiencia, es el costo de intermediación de la banca pública que dobla el de la mayoría de los países y en particular a la media de los países de la OCDE. La banca privada, que podría bajar los costos, hace todo lo contrario, adoptando los estándares de la banca pública, para incrementar los ingresos de sus accionistas, otro efecto negativo de la ineficiencia pública.

Algo similar está pasando con otra gran institución de la segunda república. CNFL, subsidiaria del ICE, pide un incremento escandalosamente alto, superior al 40%, para el segundo trimestre y el 2018. Los costos se generan por una variedad de deficiencias internas e incrementos escandalosos de los proyectos de inversión, como se ilustra a continuación, todo en millones de dólares: Diquís de $1.402 a $3.646; Reventazón de $697 a $1.546; Parque Eólico Santa Ana de $21 a $53; Balsa Inferior de $94 a $361. Es sabido que varias empresas han migrado a países con costos de energía mucho más bajos que el nuestro, pero la tendencia alcista se mantiene. Además, el ICE ha intentado varios proyectos de movilidad laboral voluntaria, para sacudirse de sus excesos de personal, con un éxito limitado, mientras la CNFL, hasta hace poco, tenía una cantidad importante de jefes sin funciones de jefatura. Esto es parte de un comportamiento patrimonialista que favorece, con los recursos de todos, al burócrata. Como es evidente, la falta de probidad genera ineficiencia.

Las notas anteriores sugieren un correctivo simple: recuperar la ética de servicio público en sus dos dimensiones interdependientes: probidad y privilegiar el interés público, sobre el interés corporativo y el patrimonialismo (el interés del funcionario público en favor propio o de amigos y familiares). Hay además causas estructurales, por ejemplo, la ausencia de un servicio civil sólido para todas las instituciones del Estado, como lo manda la CP; la integración de Juntas Directivas con miembros no corporativos, que aporten competencias afines a cada institución; crear estándares de gestión, para asegurar la eficiencia de instituciones como el ICE, la CCSS y el sistema bancario nacional, entre otras. En esencia, se trata de inducir comportamientos responsables por parte del funcionario público y sistemas que privilegien la equidad con su complemento, la eficiencia.