Como recuperar al Estado y a la democracia costarricense

Es posible que algo cercano al 100% de la población entienda que el Estado costarricense dejó de funcionar y que ello produce el estancamiento del país. Hay también bastante consenso en que tenemos los recursos y las capacidades para ser un país desarrollado, pero, enredados en nuestros propios mecates, no logramos dar el salto cualitativo necesario para ello. Invertimos una cantidad descomunal de recursos en el Estado, ¢22 billones en el 2015, pero no recibimos en retorno los productos que hagan una diferencia sustantiva en el bienestar de la población. Más del 20% se encuentra en pobreza, la desigualdad es de las más altas de América Latina y el Caribe (ALC) y el crecimiento es insuficiente para nuestras necesidades. El estado emocional colectivo lo domina una sensación de frustración y crispación, que incluso cuestiona la capacidad de la democracia misma para encarar los problemas de la coyuntura actual.

Hemos argumentado que el Estado costarricense colapsó y, en muchos sentimos, es el mayor obstáculo a toda iniciativa de desarrollo. En adición, creemos que buena parte de las iniciativas de cambio, originadas en el entorno político, se orientan en la dirección equivocada, enfocadas en problemas o instituciones específicas, cuando los problemas son compartidos por los tres poderes que conforman el gobierno central, las instituciones en algún régimen de autonomía, las empresas del Estado y el régimen municipal. Por ello favorecemos un enfoque fundamentado en una cantidad pequeña de ejes/problema, que cruzan transversalmente a la totalidad del Estado. Si no se adopta un enfoque de alcance estatal, la crisis seguirá esperándonos a la vuelta de la esquina.

El cambio debe ser estructural, pero queremos en esta oportunidad enfocarnos en una propuesta de cambio del modelo de gestión, porque de alguna manera es un factor que afecta a la totalidad de nuestras más de 330 entidades públicas que conforman nuestro Estado y, además, es condicionante de casi todos los otros problemas. Unas 330 entidades públicas sufren de dirección, es decir, no saben a dónde van, cuáles son los instrumentos estratégicos para llegar ahí y como ejercer el control sobre los recursos públicos -y en considerable medida de los privados- de acuerdo a nuestras aspiraciones de desarrollo en equidad. Sin embargo, no solo adolecemos de la dirección apropiada, sino que somos incapaces de ejecutar nada. Hay ejemplos extremos, como La Platina, pero nuestra incapacidad para generar los productos del desarrollo, en calidad, oportunidad y costos apropiados, es casi total.

Un experto sugiere una respuesta tecnocrática para el Estado, que corre sin dirección y que no tiene capacidad ejecutiva. Según su propuesta, que consideramos interesante, “…una tecnocracia directa garantizaría que una consulta pública regular dé forma a la toma de decisiones por parte de comisiones de expertos responsables. Esta estrategia combina las virtudes de la democracia directa con los beneficios de la tecnocracia meritocrática, que se basa en datos para tomar decisiones funcionales a largo plazo. En otras palabras, una tecnocracia directa emparenta buenas ideas con ejecución eficiente”. Y agrega: “…Tanto Suiza, híperdemocrática, como Singapur, un país ultratecnocrático, aplican sus principios de manera efectiva. Y sus resultados son impresionantes: ambos países hacen alarde de buena salud, una riqueza amplia, un índice bajo de corrupción, una tasa alta de empleo, servicios militares y civiles nacionales y una enorme inversión estatal en innovación. Responden de manera eficiente a las necesidades y preferencias de los ciudadanos, aplican la experiencia internacional a la política doméstica y utilizan datos y escenarios alternativos para la planificación a largo plazo”. El autor de estas notas es Parag Khanna y el artículo se titula Recuperar la promesa de la tecnocracia, cuya lectura recomendamos.

Tomamos las notas del autor porque tenemos alguna coincidencia con su planteamiento, aunque también notables diferencias ¿Por qué Costa Rica no tiene una dirección política del Estado que queremos construir, en respuesta a sus problemas, con énfasis en crecimiento y oportunidades de empleo e ingresos razonables para todos? El principal instrumento de dirección son las Políticas de Estado (PE), una responsabilidad constitucional del Presidente y sus ministros de cada ramo de la administración pública. No las tenemos, porque los ministros se encuentran administrando sus respectivos ministerios, generalmente en situación de crisis, lo cual les impide dedicar sus talentos y energías a la formulación de las PE. Además, en nuestro caso, las PE no aparecen como el producto más importante para reencausar los vastos recursos públicos en la dirección apropiada. Este debería ser el principal compromiso de cada ministro y su principal factor de rendición de cuentas, recordando que la rectoría les da a las PE alcance estatal.

Pero también tenemos un problema de insuficiente (casi nula) capacidad de ejecución de proyectos ¿Por qué esto es tan común en la administración pública? Hay al menos 3 razones principales. En nuestro modelo, los Ministros son responsables directos por administrar instituciones tan complejas como el MOPT, el MEP y, por el principio de rectoría, comparten la responsabilidad por instituciones igual o más complejas, como la Caja y el ICE. Primero, es un absurdo pensar que gerenciar este tipo de instituciones se pueda hacer en un corto período de 2 o 3 años y, excepcionalmente, de 4. Es la fórmula para un seguro fracaso. Segundo, los ministros son seleccionados por su afinidad con la disciplina propia de cada ramo, por ejemplo, médicos para salud, profesores para educación, ingenieros para obras públicas, etc. Sin embargo, la administración pública lo que demanda son competencias gerenciales, las cuales tiene poco o nada que ver con la especialidad de sus jerarcas, es decir, carecen de las competencias para el cargo. Tercero, el ministro es esencialmente un político, cuya motivación es de origen electoral, un proceso previo y otro que está en el horizonte inmediato. La política, sana en democracia, generalmente produce efectos catastróficos en el ejercicio de la administración.

Y aquí está presente la diferencia fundamental con el planteamiento de Khana. Lo que hemos propuesto como ejes de un nuevo modelo de gestión pública, es crear dos niveles de organización interdependientes. Uno el nivel de decisión política, cuyo producto principal y fuente de rendición de cuentas es la creación y/o mantenimiento de las políticas de estado. También tendría la función de controlar los resultados de la ejecución de la política, por resultados. Insistimos en la importancia de esta función, en la medida que constituyen los ejes por los cuales el Estado deben encausar sus recursos. Es el principal factor de ordenamiento de la funcionalidad total, en nuestro caso, de más de 330 entidades públicas. Por supuesto, también puede ser el factor para determinar la relevancia de un enjambre institucional que ha crecido al impulso de ocurrencias políticas. Y, aún más importante, es que, las características de solidaridad del Estado las define las respectivas PE. Por tanto, este nivel es esencialmente político, no tecnológico.

El segundo nivel de organización de nuestro modelo sugerido, es el gerencial o ejecutivo. Debería estar comandado por gerentes de alto nivel de competencia y experiencia, estables en función de la calidad de desempeño. Son ellos los que tienen la tecnología y los instrumentos para adoptar las orientaciones derivadas de las PE, hacer la planificación operativa, combinar recursos y sistemas, para producir resultados en condiciones de calidad, oportunidad, eficacia y eficiencia.Es aquí donde la tecnología tiene su espacio y consecuencias de gran trascendencia: 1) es en este nivel donde se gesta el “buen gobierno”. Es el punto en que la retórica política y el compromiso programático popular/soberano, se traduce en realidad concreta para la población; 2) es el instrumento que puede hacer que toda la incertidumbre que hoy nos embarga sobre la democracia y la política, encuentre el bálsamo que cure la irritación social; y 3) puede ser el factor que neutralice los éxitos de populismos de cualquier signo, traducidos en la mayoría de los casos en fuente de mayor frustración e irritación de la población.

La cuestión pendiente es si el político puede ejercer un control eficaz sobre el nivel de ejecución. Esto es posible, pero requiere de ciertos instrumentos y recursos. Mencionamos dos críticos: primero, que el Ministro tenga un equipo de alto nivel que esté valorando los resultados obtenidos por los gerentes del nivel ejecutivo y, que, a su vez, alimente el trabajo de mantenimiento y difusión de las PE. Se trata de un pequeño grupo de trabajo, bien calificado, que incluya algún especialista en la rama ministerial respectiva y administradores, economistas, estadísticos e ingenieros de sistemas. 10 o 12 individuos de esas características tendrían la capacidad para valorar el desempeño por resultados, para que guarden coherencia con las PE, a la vez que asisten al ministro en el diseño o mantenimientos de las PE. Segundo, la creación de un sistema de evaluación del desempeño institucional, que brinde información en tiempo real, de los logros en cada entidad y en sus grandes componentes organizacionales. Con los adelantos en materia informática, la creación de tal sistema de evaluación por resultados es enteramente posible.

Nos ha gustado encontrar coincidencia, aunque sea parcial, con el planteamiento del experto ya mencionado. No podemos desechar el valor de la tecnología y de la meritocracia bien ejercida. La democracia tiene enormes fortalezas, pero éstas se concentran en las libertades políticas y los derechos humanos. Tiene enorme fragilidad en la parte tecnológica necesaria para lograr su finalidad última: los productos para el bienestar material de la población, sin exclusiones. En general nuestros modelos dejan tanto la parte política, como la tecnológica, en manos de políticos. Por las razones mencionadas, el político termina fracasando en ambas. De ello resulta el “mal gobierno”, semilla del sentimiento de enojo que embarga a nuestros países y del debilitamiento de la democracia. Por supuesto, recuperar nuestro Estado requiere de muchas reformas estructurales, pero el modelo de gestión, en sus dimensiones de dirección y ejecución, tiene incidencia en todas las demás.