Gestión pública, nuestra gran debilidad

Un artículo que aparece en la página 15 de la Nación bajo el título “Un servicio civil secuestrado”, escrito por José Joaquín Arguedas, exdirector del Servicio Civil, nos motiva para agregar algunas reflexiones sobre política y gestión pública. Aunque son temas distintos, pero asociados, coincidimos en todo con las propuestas del Lic. Arguedas. Pero queremos ver el tema en una perspectiva de mayor calado. Hemos insistido en editoriales previos, que el nuestro es un Estado fracturado, atomizado e inmanejable. En el 2015 nos costó ¢22 billones, o el equivalente al 77% del PIB, conformado por más de 300 mil funcionarios públicos y más de 330 entidades públicas. Adolece de un mal diseño institucional, en el que las partes no privilegian la sinergia para alcanzar sus fines últimos, en esencia el bienestar de toda la población.

Sugiere el Lic. Arguedas que, gracias a una decisión de la Administración Ulate Blanco, desafortunada decimos nosotros, “muchas instituciones se han autoexcluido de todo lo que no les conviene”. Algo similar ha ocurrido con el régimen de autonomía, mecanismo por el cual muchas instituciones han escapado de los rígidos controles del Gobierno Central, sin que, según la Sra. Contralora, ello haya redundado en eficacia y eficiencia de su administración. La situación es parte del caos institucional del Estado. En efecto hay unas 182 entidades en algún régimen de autonomía, por ejemplo, “En el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes hay 18; en el Ministerio de Salud, 12; y en el MOPT 9. Pero este proceso de disgregación institucional no para ahí. También hemos creado la ficción jurídica de “Entidades Públicas Particulares”, 33 de ellas, con manejo de programas ministeriales, administración de fondos y, “especiales”, para programas específicos, unidades ejecutoras, proyectos, etc.Así, se ha construido un enjambre orgánico, cuyos aportes al desarrollo nadie puede dirigir o controlar.

Para hacer las cosas más complicadas, tampoco es posible que el Gobierno pueda asegurar la productividad de sus 300 mil funcionarios, en un entorno de impunidad e inamovilidad, en el cual el servidor ha asegurado sus derechos y evadido sus obligaciones, “convirtiendo la estabilidad en inmovilidad y pretendiendo gobernar con agenda propia por encima de la autoridad política, violando el principio democrático”, según el artículo del Lic. Arguedas. Compartimos la acusación que hace el Lic. Arguedas, porque ciertas presiones laborales lo que buscan es impedir que los órganos de base electoral cumplan con su mandato constitucional y soberano. Agreguemos, además, que la oposición sindical contra la evaluación del desempeño es parte de este patrón, coronado con una oposición férrea a la rendición de cuentas (ver nuestro editorial sobre ética pública). De modo que el Gobierno, y tampoco la opinión pública, saben si lo que se gasta en planilla pública está produciendo algún beneficio social.

El artículo del Lic. Arguedas se refiere, en forma bastante puntual, a los problemas de gestión de personal y a la disposición constitucional, violada por la Administración Ulate Blanco y desde entonces por los subsecuentes gobiernos. Nuestro punto de vista es que hay un enorme vacío de autoridad que hace que esas 300 entidades y 300 mil funcionarios anden a la deriva, con enorme costo social y económico, que seguirá impidiendo que Costa Rica alcance un nivel de desarrollo pleno, que todos creemos posible.

Nuestra estructura política es clara en una variedad de sentidos y dota a los gobiernos de una autoridad, que generalmente no utilizan. Igual que el autor del artículo varias veces mencionado, hemos abogado por una ley marco, que defina las características fundamentales de la gestión de personal para la totalidad del Estado. Los argumentos están contenidos en varios editoriales, pero es bueno repetirlos, dada su importancia nacional. Para empezar, el nuestro es un Estado Unitario, lo que implica que el Presidente de la República es la autoridad central responsable por la conducción de la política pública en todas las entidades públicas. Obviamente, incluye el régimen municipal, las instituciones en algún régimen de autonomía y las empresas públicas. Este principio lo refuerza el voto de la Sala Constitucional No. 3089-98, según el cual los entes públicos “…deben someterse a los criterios de “planificación nacional” y en particular a las directrices de carácter general dictadas por el Poder Ejecutivo -Gobierno (art. 140.8 CP) … El Poder Ejecutivo -Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social”. También lo dice la Constitución Política, cuyo artículo 188 dice: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno”, como la rectoría que asigna al Gobierno, en las figuras del Presidente y el ministro del ramo, la autoridad de formulación de las Políticas de Estado y, obviamente, el control de su ejecución.

Así, nuestro marco institucional concede algunas facultades descentralizadas, pero la autoridad del Gobierno es esencial para orientar los recursos del Estado, todos ellos, en la dirección que determina el tipo de desarrollo que queremos para Costa Rica, tomando como punto de partida las Políticas de Estado (PE). Sin embargo, el lector podrá preguntarse ¿cuáles PE?, porque en nuestra realidad, esa es una de las grandes carencias ¿Cuáles son las implicaciones y por qué ocurre? Las implicaciones son simples y ya las mencionamos: ¢22 billones que nos costó el Estado en el 2015 salen de nuestros bolsillos, pero sus productos no los vemos; o, peor, el Estado es una vorágine institucional y procesal que retarda, anula y encarece toda iniciativa de desarrollo, con más de 330 entidades y más de 300 mil empleados que nadie sabe lo que hacen. La ausencia de PE implica que no hay directrices claras a dónde queremos llegar y cómo hacerlo. Es el principal origen de la dispersión de los vastos recursos que administra el Estado. Por cierto, nuestro mayor despilfarro se encuentra ahí, sin bien los privilegios laborales son un factor, no necesariamente el más importante, responsable por los costos de ineficiencia. El déficit está por debajo del 6% del PIB, mientras la ineficiencia afecta al equivalente a un 77% del PIB.

Esto ocurre, primero, porque no hemos valorado la importancia de las PE y, segundo, porque los políticos que deberían producirla se encuentran activos gerenciando, sin tener la motivación apropiada y las competencias para ello. En general, son reactivos y su motivación principal es de origen electoral: los resultados de las elecciones previas y las expectativas de las siguientes. Por tanto, sus decisiones están condicionadas por el cálculo político. Las competencias de los jerarcas se confunden normalmente, pues se buscan disciplinas afines con cada sector, médicos para salud, profesores para educación, ingenieros para el MOPT, etc. Sin embargo, las funciones gerenciales poco tienen que ver con dichas disciplinas y, además, se incurre en el error de creer que se pueden administrar instituciones tan complejas como la CCSS, el INS, el MOPT, el MEP con gerentes que duran en sus funciones un período medio de 2 a 3 años. Esta es la fórmula perfecta para el fracaso de la gestión pública. La evidencia objetiva demuestra que el nivel de ejecución es mínimo, oneroso y extemporal. La Platina es un símbolo más visible de la ineficiencia, pero hay muchos, por ejemplo, la carretera a San Carlos que ha sido paralizada nuevamente y tiene más de 40 años de planificación y 11 de construcción.

El país haría bien en repensar su modelo de gerencia, privilegiando para el estrato político la gestión de la política pública (que incluye el control de su ejecución), eliminar el adefesio de juntas directivas existentes y, nombrar gerentes de alta competencia y experiencia, estables mientras dure su buen desempeño. Así, en el proceso de gestión tendría dos elementos básicos de rendición de cuentas: las PE para el nivel de decisión política; y la ejecución de dichas políticas para los gerentes profesionales, evaluados por resultados y sin interferencia política partidaria.

Pero es importante dimensionar con mayor precisión la importancia de las políticas de Estado. El Lic. Arguedas da un ejemplo importante. Una de las PE debería contener los grandes elementos de un sistema de personal, único para todo el Estado, porque así lo demanda el artículo 33 de la CP, referido al principio de igualdad que debe prevalecer en la administración pública. En ausencia de esa PE, el Estado tiene varias decenas de reglamentos de personal, que conducen a condiciones diversas en materia laboral que siempre derivan en privilegios para unos y discriminaciones para otros, contrario al espíritu y letra del mencionado artículo 33.

Desde luego, que la gestión de personal es importante porque tiene que ver con el esfuerzo productivo (o improductivo) de más de 300 mil funcionarios públicos. Sin embargo, hay otras PE que tienen la misma o mayor importancia, por ejemplo, en materia logística, financiera, eficiencia de la gestión púbica, etc. Un par de ejemplos ilustran áreas en las cuales la intervención del poder ejecutivo es esencial para introducir correctivos. Tómese, a título de ilustración el caso de la banca pública, eje principal de un sistema oligopólico, que tiene efectos perversos en el crecimiento, el empleo y los ingresos del trabajador. El Informe Estado de la Nación 2016 nos recuerda que las ineficiencias del sector bancario público imponen costos muy altos al crédito, afectando negativamente la economía nacional. El Presidente, en ejercicio de su legítima autoridad, tiene la autoridad necesaria para establecer parámetros de eficiencia y hacer que se cumplan, porque es parte esencial del funcionamiento de la economía.

En salud pública, la CCSS enfrenta un problema importante, creado por un sindicalismo viciado por la tendencia que observa el Lic. Arguedas, según la cual el servidor público ha venido cosechando privilegios, pero ignorando sus obligaciones, lo cual, además, explica el rechazo sindical a la evaluación del desempeño. El hecho, concreto, objetivo y documentado, es que las instituciones sindicalizadas nos cuestan, por las mismas funciones, el doble de lo que cuestan las no sindicalizadas, como las cooperativas. Un ejemplo objetivo surge cuando la UCR se niega a cargar con el déficit de los Ebais del este y renuncia a seguirlos administrando. Una organización privada asume esa administración, mejora los servicios, aumenta los horarios de atención al público y, es muy posible, que los dineros que no alcanzaban bajo sindicalización, incluso produzcan algún excedente. Este fenómeno era sobradamente conocido a lo interno de la Caja y por especialistas en salud pública. Sin embargo, fue hecho de conocimiento público en un artículo periodístico bajo el título que se explica por sí mismo: Costo de los Ebais de la Caja duplica al de las cooperativas. La implicación es obvia: si todos los Ebais no estuvieran sindicalizados, se podría doblar la cobertura de servicios con los mismos recursos.

El tema reviste importancia nacional, porque el sistema de salud arrastra una situación de crisis financiera permanente y los servicios son deficitarios en cantidad y calidad, donde se destaca una presión inmanejable a nivel de los principales hospitales del país. Establecer parámetros de calidad, oportunidad y eficiencia forma parte del proceso de conducción nacional, que se ejerce por los mecanismos de autoridad que hemos mencionado antes. Es decir, el Presidente tiene las herramientas y la autoridad para intervenir en situaciones como estas, en las que están en juego aspectos fundamentales del servicio a la población. Los parámetros alcanzados por las cooperativas sugieren un estándar deseable a nivel nacional (hay más de 1000 Ebais en el país), que la política nacional de salud debería acoger y ordenar su aplicación por parte de la CCSS. Al hacerlo, el Presidente estaría fortaleciendo los dos grandes principios que orientan la acción pública: la equidad, contenida en el artículo 33 de la CP y la eficiencia en el uso de los recursos públicos, también de base constitucional.

Estos son ejemplos adicionales -y hay muchos más- al que propone el Lic. Arguedas, como mucho sentido común y social, en referencia a la gestión de personal público. Nuestra posición es coincidente, pero hemos venido propugnando porque el Poder Ejecutivo cumpla la función que le corresponde, es decir, dirigir el proceso nacional de desarrollo, establecer las políticas para movilizar todos los recursos públicos (y, en gran medida, los privados) y velar por la obtención de los resultados esperados (bienestar integral de la población). Sin embargo, es común que los gobiernos la eludan y se oculten en los regímenes de autonomía institucional. Tal autonomía, como hemos dicho, no existe en la forma, por ejemplo, que lo interpreta el Presidente Solís Rivera en relación con los descomunales incrementos salariales en la banca nacional, que chocan de frente con la situación de crisis que vive el país. El Vicepresidente se ha disculpado, mientras el Presidente Solís gira órdenes de intervención, en lo que “se pueda” y hasta donde lo permita el régimen de descentralización. Una posición ambigua y débil, incoherente con el marco constitucional y la autoridad que la Ley le confiere al Presidente.