El buen gobierno: ¿cómo fortalecer la gestión de la política pública y su ejecución?

editorialEn términos de organización y administración, nuestro gobierno no distingue la gestión de la política pública, por una parte, de su ejecución, por otra, a pesar de ser funciones que responden a distintas motivaciones y cuyo desempeño depende de distintas competencias. Ambos son críticos y en gran medida determinantes del buen gobierno. ¿Qué pasa en nuestro país? Hay una carencia generalizada de Políticas de Estado (PE) y en la ejecución de proyectos, en términos de calidad, oportunidad y costos. Qué hacer al respecto es la temática de este Editorial.

Un sector importante de la población ha aceptado la idea de que el país está en crisis. Tal vez, pero deberíamos matizar la persistente sensación de fracaso colectivo, reconociendo que hemos sido exitosos, porque así lo demuestran objetivamente los indicadores de desarrollo humano (entre muchos otros) que utilizan las Naciones Unidas para medir progreso social y económico. La crisis es relativa, esencialmente centrada en la institucionalidad pública, a la que aportan en forma decisiva la incertidumbre por ausencia de PE (hacia dónde vamos y qué tipo de sociedad queremos ser) y porque se pierden los recursos en proyectos que no logramos ejecutar o lo hacemos en forma extemporánea y a costos prohibitivos. Una consecuencia de ello se refleja en el costo de nuestro Estado, equivalente al 78% del PIB, posiblemente uno de los más onerosos del mundo.

¿Por qué ocurre esto? Porque hemos asignado al político, cuya motivación legítima nace en el proceso electoral previo y el subsiguiente, a cargo de la administración de las respectivas instituciones públicas. Esa función le resta el tiempo y la concentración que requiere la gestión de política pública. Pero, a la vez, la motivación electoral puede producir resultados catastróficos en procesos técnicos, cuyo éxito depende de la presencia de valores y motivaciones propias de la gerencia: lograr un producto de calidad, en el menor plazo y al menor costo posible. En suma, el político está demasiado ocupado para gestionar la política pública y sin las competencias para poder ejecutar los proyectos que aquella demanda. En consecuencia, nuestro Estado falla en dirección estratégica, a la vez que ejecuta muy poco de lo que se propone. Los productos del desarrollo no llegan a la población y si llegan son insuficientes y groseramente ineficientes. Si el Estado cuesta el 78% del PIB, el daño a la competitividad es contundente (para un buen  análisis de los problemas institucionales subyacentes sugerimos el excelente artículo del Ing. J. Woodbridge titulado Hacer cambios radicales).

¿Cómo enfrentar esta situación? Queremos responder sugiriendo una hipótesis sencilla: un aporte sustancial para lograr el buen gobierno, sería posible creando dos niveles de organización, uno político y otro tecnocrático, el primero a cargo del político que tiene la motivación y las competencias para ello; y el segundo, a cargo de gerentes profesionales, cuya ética y motivación están asociados con el logro de productos de calidad, generados con oportunidad y a menor costo posible. Hacerlo produce una cadena de ganadores: el Presidente y sus ministros, porque podrían concentrarse en la generación y actualización de las PE; ellos mismos, de nuevo, porque los gerentes aportarían formación, experiencia y tecnología que en conjunto darán una mayor garantía de ejecución de proyectos coherentes con la política pública, elevando el prestigio del Gobierno y generando confianza social en el sistema; y, la población  porque tiene mayores posibilidades de recibir los beneficios del desarrollo.

Tener un político que se dedique a lo suyo, la política, y gerentes que hagan lo propio, generar los productos que le dan concreción a la política pública, no es nada nuevo. De alguna forma está presente en nuestro régimen de autonomía, por cierto deteriorado y desviado de sus propósitos originales. Pero existe como parte de la institucionalidad en el ordenamiento parlamentario, en el que el político se ocupa de la política pública y un gerente, el Secretario Permanente, se encarga de la formulación y ejecución de los planes y programas emanados de las políticas. Tal ordenamiento constituye también un factor de estabilidad institucional, como ha sido evidente en países europeos que enfrentan prolongadas crisis políticas, pero los asuntos públicos (educación, salud, seguridad, etc.) mantienen su funcionamiento normal.

En materia de administración pública siempre ha habido un conflicto latente entre los métodos que emplean la organización social y la organización de mercado, distinguidas por sus fines, sociales una y económicos la otra. En forma más precisa, los fines de la organización social se centran principalmente en los conceptos de coberturas universales (comunicaciones, salud, educación, infraestructura sanitaria, etc.) o coberturas específicas por factores de vulnerabilidad. La excelencia institucional se origina en un principio ético, la equidad, asociada con esos indicadores. Equidad y cobertura fueron los principios esenciales que cambiaron al país a partir de la década de 1940.

En contraste la organización de mercado tiene un principio más simple y en muchos sentidos más manejable: la eficiencia, que lleva a bajos costos de producción (compatibles con la calidad) y que alimentan la rentabilidad. Si nuestros líderes hubieran privilegiado la eficiencia sobre la equidad, no tendríamos un sistema nacional de salud, electrificación rural, una red sanitaria básica, entre muchos otros servicios de los cuales depende el desarrollo alcanzado. Tampoco tendríamos servicios especiales para grupos en riesgo, porque los costos generalmente son altos. Además, por su propia naturaleza, la toma de decisiones en democracia involucra procesos sociales e institucionales participativos y por tanto los niveles de eficiencia son más bajos. Todo lo cual no le niega importancia a la eficiencia en el sector público que, por cierto, adquiere un carácter ético particular, en la medida que aumenta la capacidad de los recursos para alcanzar metas de equidad más ambiciosas. Pero es subsidiaria de la equidad.

Volviendo a la “separación” de los niveles de decisión política y gerencial, es necesario también enfatizar la relación natural de interdependencia entre ellos. Del primero nacen las políticas, es decir, los derroteros por los cuales debe transitar el país, en coherencia con el compromiso político emanado del proceso electoral. Del segundo emana la responsabilidad de diseñar y ejecutar los planes y programas; y generar los bienes y servicios de ellos derivados, que se entregan a la población para su bienestar. Un principio esencial derivado de esta relación es que el nivel de decisión política tiene la responsabilidad de ejercer el control del nivel gerencial. Pero es un control por resultados, precisamente para preservar la separación, sin incurrir en interferencia política, de la misma manera que la gerencia es esencialmente técnica y apolítica. Por fortuna, la tecnología digital hoy nos permite diseñar indicadores inteligentes que permiten “ver”, a golpe de teclado, el desempeño de la organización sujeta a control político, en tiempo real por todos los actores relevantes autorizados. Estos indicadores pueden referirse a equidad (coberturas y sectores beneficiados), oportunidad, eficacia y eficiencia/costo.

¿Quién es responsable por esos indicadores? Esencialmente, gerentes profesionales, seleccionados por métodos independientes de la política, por sus competencias y experiencia, para cumplir una función permanente, con estabilidad en el cargo en función de la calidad de su desempeño (ejecución de la política). Quedaría atrás la falsa impresión de que instituciones tan complejas como el INS, el ICE, la CCSS, el MOPT, MEP, puedan administrarse con éxito por gerentes políticos (ministros o presidentes ejecutivos) nombrados por un máximo de 4 años, período que rara vez alcanzan. Además, se puede recurrir a gerentes del sector privado, porque la equidad, elemento distintivo de la organización pública, lo determina la política. En la ejecución de los planes y programas derivados de la política, la mayoría de los instrumentos tecnológicos son comunes a las organizaciones públicas y de mercado.

Por supuesto la reforma institucional es incompleta si no se corrigen notables deficiencias de organización, en especial las formas de gestión colectiva a través de juntas directivas, la compleja tramitología y el régimen laboral. Sin embargo, una buena parte de la problemática institucional se deriva de la debilidad de los niveles de decisión política, incapaces de resistir presiones abusivas por el costo político y el interés electoral. Esa misma visión política impide medir el impacto de esas presiones en las metas de cobertura y en los indicadores de calidad, oportunidad y costo de los productos respectivos, determinantes de la calidad del desempeño gerencial; a la vez que limita la capacidad para enfrentar el judicialismo extremo que se ha impuesto, sin la participación (o la resistencia) de los gerentes, expertos en materia de organización y administración.

Sabemos que todo proceso de cambio es difícil, frente a una suerte de cortoplacismo que domina el entorno político, como es evidente del hecho de que las pocas propuestas de los notables que llegaron al congreso, han sido desechadas, por la incapacidad de llegar a acuerdos centrados en el interés nacional. Pero insistimos en la temática institucional porque el país no podrá cumplir sus aspiraciones de desarrollo, que sabemos está al alcance de nuestros recursos y posibilidades, sin definir y socializar qué tipo de país y Estado queremos, es decir, sin contar con PE; y sin poder ejecutar los planes y programas a través de los cuales la población reciba en efecto los productos de la política pública. Sin duda, nuestros dos grandes escollos del bienestar social.