La casi imposible tarea de un gobierno del PAC

editorialLos obstáculos son extraordinarios: legitimidad insuficiente, producto de un proceso electoral sin rival en segunda ronda; respaldo electoral que posiblemente no alcance el 20% del electorado; minoría legislativa del 21% y múltiples fracciones que dificultan acuerdos políticos; divisiones internas con un poder ejecutivo bajo la influencia dominante de los chavistas, según descripción del fundador del Partido; cultura nacional que privilegia la discusión adjetiva sobre la acción sustantiva; una crisis institucional, cuya manifestación más visible es el déficit fiscal que rondará este año el 6% y la deuda externa el 50% del PIB. Pero el mayor obstáculo son las actitudes neoestatistas del PAC, en momentos en que el Estado absorbe el equivalente al 78% del PIB (ver presupuesto público en CGR y PIB estimado en BCCR) y reclama reformas sustantivas.

La idea de don Luis Guillermo Solís, virtual Presidente, de esperar dos años antes de actuar en materia fiscal, eleva la magnitud de este obstáculo. Denota que no entiende la problemática institucional del país, un Estado demasiado costoso, que agota los recursos que el país necesita para infraestructura, crecimiento, empleo e ingresos, por una parte. O, por otra, que sus compromisos con intereses particulares (gremiales principalmente) imposibilitan enfrentar la crisis, sin comprometer su base electoral dura.

Insistimos en un punto crítico: la crisis fiscal es resultado y no causa. La causa es un Estado disfuncional en una diversidad de aspectos, principal obstáculo a un desarrollo en justicia y equidad. Puede ser uno de los más costosos del planeta, pero además unos de los más ineficientes y por tanto dispendiosos. Una estimación conservadora que hemos planteado en numerosos editoriales, nos lleva a pensar que la ineficiencia pública nos cuesta unos $7000 millones por año, presumiendo que dicho costo alcanza a un 20% de los gastos de operación pública. Sabemos por los indicios de conocimiento público, que hay casos, como la Platina, la refinación de RECOPE que no refina y los excesos de personal, admitidos en JAPDEVA e ICE (fallido proyecto de movilidad laboral), que los niveles de ineficiencia pueden alcanzar el 100% de los costos de operación. Además, los disparadores del gasto, esencialmente privilegios laborales excesivos, según lo ha planteado el Sr. Ministro de Hacienda, nos puede llevar en el corto plazo a una crisis mucho más profunda y comparable con la que afectó a España y Grecia.

Entender las disfuncionalidad del Estado es esencial para focalizarse en sus causas y no en sus efectos, como la crisis fiscal. Empieza por entender que se requieren complejos ajustes a su macro organización, empezando por restaurar la autoridad y funciones del Poder Ejecutivo, cercenadas en forma gradual y sistemática desde la constituyente de 1949. Si al ejecutivo, coordinador y conductor principal de los esfuerzos de desarrollo, no se le dan las herramientas para formular y ejecutar Políticas de Estado, el país no podrá asumir ninguna iniciativa importante. Y para ello, es necesario revisar las funciones de la Sala IV, de la Asamblea Legislativa y de órganos como la Defensoría de los Habitantes, la Contraloría General de la República y la Procuraduría.

También hay que detener ya, el crecimiento de los multiplicadores de gasto, producto de un sistema que prescinde de la estructura normal de autoridad de cualquier organización y por tanto crea un entorno laboral caótico, donde todo se vale. Ocurre porque hemos creado regímenes de autonomía, no solo en instituciones que resisten el control político del Poder Ejecutivo (Caja, ICE, etc.), sino también en sus propias instituciones. El MOPT, un ejemplo notable, es administrado por cuatro o cinco consejos directivos, una forma de gestión colectiva que permite la evasión de la responsabilidad gerencial, que toma decisiones lentas e inoportunas y, que impide, por su carácter colectivo, la rendición de cuentas. Hay además, en toda la administración una considerable cantidad de entidades adscritas que agregan a la dispersión de recursos públicos. Estas figuras de gestión con distintos grados de autonomía y dominados por un perverso modelo de gerencia colectiva son en esencia mecanismos ineficientes que drenan recursos y que impiden que los proyectos de desarrollo lleguen a feliz conclusión. Los ejemplos más dramáticos se encuentran en los proyectos de infraestructura que nos toman décadas y en los que terminamos pagando su costo original varias veces. Pero hacemos énfasis en las relaciones entre la atomizada estructura orgánica del sector público, el inadecuado modelo de gestión pública y los elevados costos de operación que originan el déficit fiscal.

¿Cómo se producen los disparadores del gasto? El gremialismo ha encontrado un entorno orgánico ausente de autoridad, por las razones ya anotadas, en el que los privilegios abusivos han crecido, a la vez que la productividad baja. Las jornadas laborales han disminuido, las ausencias injustificadas abundan, las incapacidades son endémicas y los pluses exceden a los salarios. A pesar de que el sector público paga comparativamente mucho más que el sector privado, su productividad es mucho más baja. El modelo de gestión colectiva no ofrece un elemento de autoridad profesional que se preocupe por producir de la mejor calidad y al menor costo posible. La contención de costos no constituye un principio que se pueda asociar con gerentes cuya motivación tiene un fuerte componente político.

Curioso, nuestra gerencia pública no ejecuta y es incapaz de estimular la productividad y la eficiencia, sino que tampoco nos da Políticas de Estado (PE), ausentes en prácticamente todos los sectores del desarrollo. La gestión se desgasta cubriendo huecos y atendiendo situaciones de crisis. El país no sabe en qué ruta va y adonde quiere llegar. Y no hay PE porque a los políticos, responsables por ella, también les hemos encargado la administración de sus respectivas instituciones, autónomas o del Gobierno Central, con todas las limitantes que hemos señalado. Con el agravante de que lo hacen impulsados por dos fuentes principales de motivación, un  proceso electoral previo y otro posterior. Y esto, legítimo según reglas de la democracia, en materia administrativa es catastrófico, de modo que tenemos un sistema general que nos falla en el campo de la política pública, tanto como en su ejecución. Y, de nuevo, todo guarda íntima relación. Por ejemplo, cómo recuperar la confianza del ciudadano en la política y en los políticos, si son incapaces de cumplir lo que ofrecen, en gran medida porque el sistema está hecho para que no funcione.

La gestión pública es un campo complejo y particularmente sensitivo, con implicaciones constitucionales. La solución es crear dos estratos claramente definidos: el de gestión de la política pública y el de gerencia de los procesos requeridos para ejecutar esa política, valga decir, para definir y ejecutar planes y programas, en coherencia con la política pública. Es lo que el parlamentarismo ha resuelto con la figura del Secretario Permanente (Permanent Secretary), apolítica y estable, que les ha permitido superar situaciones de crisis frecuentes o incluso prolongadas ausencias de gobierno, como ha ocurrido en uno de los países de la UE en años recientes.

Asumir este tipo de correctivo implica crear una figura nueva de gerente profesional y prescindir de las juntas directivas o modificar sustancialmente sus funciones a un rol consultivo en materia de políticas institucionales, que no interfieran en la función gerencial y tampoco en la formulación de la política pública, que corresponde a otro nivel. El gerente es estable en función de resultados (o productos esperados de la política pública), seleccionado por mecanismos independientes en función de sus competencias y experiencia. El  y su equipo son enteramente técnicos, apolíticos, y tienen la protección formal de la interferencia política.

Una reforma de esta naturaleza tiene amplias repercusiones, pero ayuda a resolver un conflicto entre principios de equidad, eficacia y eficiencia que distinguen a la gestión pública de la privada.  En la primera, la equidad, prevalece como gran indicador de excelencia en la decisión política y emana de imperativos sociales, representados principalmente por las coberturas universales o específicas por factor de riesgo. En la segunda eficacia y la eficiencia cumplen una función similar a la del sector privado, aunque siguen siendo subsidiarios de la equidad. Es en este plano donde las valiosas herramientas de la administración son de utilidad común, aunque la eficiencia adquiere un contenido ético particular, porque posibilita más o menos cobertura (equidad).

La gerencia sustentada en cuerpos colectivos inoperantes, es una figura inútil, entre muchas otras cosas, porque no es susceptible de rendición de cuentas. Un gerente profesional implica una fortaleza, porque es susceptible de rendición de cuentas: si no funciona, es decir, si no genera los productos de la política pública, en tiempo, calidad y costo, simplemente debe dejar su cargo. En adición, con la tecnología digital disponible, es posible configurar indicadores en esas tres dimensiones (tiempo, calidad y costo) que le permita al nivel de conducción política “ver” en tiempo real los niveles de desempeño gerencial y mantener un control por resultados. Es además, una figura cuya ética profesional le hará resistir con mayor fortaleza las pretensiones gremiales abusivas, porque afecta en calidad, cantidad, oportunidad y costo el producto y por tanto el desempeño de la organización, del cual depende la estabilidad del gerente y su equipo.

Finalmente, sabemos que la corrupción es fuente, en cierta forma injustificada, de desconfianza política. Algunos casos han exagerado la naturaleza del problema, pero, como bien lo plantea don Rodolfo Piza, la corrupción resulta principalmente de la tramitología y se asienta en los estratos tecnocráticos. Muchos han sido o serán acusados por el tan sonado caso de La Trocha, pero hasta la fecha no hay un solo político implicado. El problema surgió entre profesionales y técnicos, por supuesto, con sus contrapartes del sector privado. Nosotros hemos empleado la figura de la dictadura del procedimiento, que sufren los costarricenses cada vez que requieren un servicio público. La complejidad de los trámites, muchos de base absurda, la indiferencia del burócrata y otras restricciones hacen que la única forma de encontrar portillos sea el chorizo.

¿Qué hará el PAC con toda esta problemática? ¿Podrá superar sus propias rigideces ideológicas para hacer del Estado un socio eficiente para el desarrollo y no su principal obstáculo? ¿Evitará que los gremios asuman una posición constructiva y no paralicen el país para proteger sus privilegios? ¿Lograrán construir un acuerdo político-social amplio, sin el cual la reforma será imposible? ¿Tendrá la fortaleza para realizar un referendo si los acuerdos fallan? Por ahora estas preguntas no tienen respuesta, en parte porque parece que el PAC no tiene una idea clara sobre la dimensión y causas subyacentes de la crisis. Al menos eso es lo que se desprende de la idea de que la crisis fiscal que, reiteramos, es efecto y no causa, se podría resolver en el tercer año, porque el cuarto es siempre político e improductivo. Es además, lo que se refleja de lo que conocemos de su programa de gobierno.