Democracia en crisis: el mal gobierno

Posiblemente las palabras crispación y confusión expresan con claridad el estado de la democracia costarricense en los momentos actuales. No es un sentimiento excepcional, porque la crisis de la democracia es un fenómeno mundial que afecta tanto a los países desarrollados como a emergentes. Pero en nuestro caso sorprende, porque el país ha sido capaz de un proceso sostenido de logros sociales durante más de 6 décadas y ha sido el único en América Latina que lo hizo en ausencia de dictaduras y sin sangrientas guerras fratricidas ¿Cuáles han sido los puntos bajos que explican ese sentimiento popular de crispación y confusión? Sugerimos que es el mal gobierno, en el que intervienen una serie de variables.  

Proceso electoral engañoso: en pocos días iremos a elecciones, que serán cristalinas, como lo ha sido desde la segunda mitad del siglo pasado. Pero eso es engañoso, si pensamos que se trata de un componente de la institucionalidad democrática que tiene propósitos más elevados. Las elecciones son el punto de encuentro entre políticos y población civil, del cual surge un mandato popular, generalmente expresado como un plan de gobierno o, mejor, como un compromiso político. Esa expresión de voluntad popular ha sido sistemáticamente burlada, esencialmente porque el Estado en su organización y funcionamiento impide su ejecución. Por tanto, podemos sentirnos orgullosos de la forma (pureza electoral) y decepcionados de que sus objetivos finales no se cumplen. En lo sustantivo la institución electoral nos ha fallado.

Un ejecutivo que no ejecuta: el compromiso político constituye los términos que sirven de marco al Presidente electo para liderar la función de gobierno, el cual depende también de los aportes de otras organizaciones públicas. Sin embargo, los instrumentos que se le dan al Presidente para ejecutar el compromiso político son insuficientes e inadecuados para facilitar su tarea. A partir de la Constituyente de 1949, al Poder Ejecutivo le cercenaron sus funciones y autoridad, y lo hemos seguido debilitando al desarrollar la organización estatal y sus instrumentos de funcionamiento.

Visión de desarrollo: los años 40 impusieron una nueva dirección y a partir de los años 50 el país se encamina por una senda transformadora, sustentada en coberturas universales: educación, salud, saneamiento básico, electricidad, agua, comunicaciones, infraestructura, seguridad, etc. El Estado demostró su competencia y gran capacidad empresarial, reflejada en organizaciones como el ICE, el INS, la CCSS, la UCR, el MOPT, el MEP, el Minsalud, etc. Tuvimos un Estado excelencia que nos duró hasta principios de la década de 1970, tal vez movido por el espíritu revolucionario derivado de las gesta de los 40, que luego entró en un progresivo agotamiento. Hoy tenemos dificultad para “pensar en grande” en infraestructura, metas ambiciosas de educación coherentes con los retos del entorno global, sistemas de financiamiento para impulsar el crecimiento o, soluciones eficaces para nuestro colapsado transporte público. Somos presa de corrientes y circunstancias externas que nos impiden alcanzar niveles superiores de crecimiento y por ello arrastramos altos niveles de pobreza y desigualdad.

Organización del Estado: los poderes que conforman el Estado, las entidades en régimen de autonomía, los órganos tan importantes como la Contraloría, la Defensoría y la Procuraduría, no confluyen hacia los objetivos finales del Estado: el bienestar social y la garantía de un entorno para la convivencia pacífica. De hecho los órganos del Estado han convertido los instrumentos en fines, al privilegiar el control y la independencia sobre sus objetivos sustantivos. La sabiduría popular y la teoría administrativa reconocen que sin cooperación y coordinación, no es posible cumplir objetivos comunes y potenciar la función conjunta del Estado. Pero hacemos todo lo contrario y cada organización quiere crear su propio “territorio”, buscar rutas individuales y la mayor autonomía posible. Las metas individuales no están articuladas a los objetivos colectivos del Estado. La Sala IV cogobierna y le pone trabas al Ejecutivo en aspectos tan esenciales como los ingresos fiscales, mientras la Asamblea Legislativa actúa con excesiva lentitud, en contraste con la brevedad del período de cada administración.

Tecnología y sistemas: son los motores que procesan los recursos para producir resultados (bienes y servicios). Todos sabemos que la administración pública se ha construido, en la expresión popular, para que nada se haga. Es una trama adicional a la burla electoral. Por más voluntad política que exista o, incluso carácter de liderazgo, la tarea de gobierno es algo menos que imposible. Intentamos proyectos con resultados cero, como la platina. O cuyos resultados se logran décadas después de iniciados, como las carreteras. En la Ruta 27, menos de 90 kilómetros, nos tardamos 30 años y a San Carlos, con la mitad de longitud, llevamos de 40 años, y seguimos contando. Con el agravante de que los proyectos que hoy tenemos que emprender son esenciales en un mundo agresivamente competitivo.

La función pública perdida: el espíritu de servicio que aportó tanto a partir de 1950, se ha perdido. La administración pública perdió su norte, el servicio a la comunidad, y se ha convertido en una lucha callejera, generalmente exitosa, contra el Estado y contra la población civil en la búsqueda de más y más privilegios. Tenemos, en consecuencia, un Estado débil, porque no cumple con sus objetivos sustantivos y porque se volvió un fuente de recursos para el bienestar de su propia burocracia. Las cifras son estremecedoras. Nos cuesta el equivalente al 78% del PIB, calculado objetivamente si se toman las cifras del presupuesto nacional, disponibles en el sitio de la Contraloría General de la Republica y se relaciona con el PIB estimado para este año, en las páginas del Banco Central. No sólo hemos perdido los cuantiosos recursos que representa el Estado, desviados para beneficio del funcionariado, sino que se ha convertido en el mayor obstáculo a cualquier iniciativa de desarrollo. Esperar 30 o 40 años por una carretera implica pérdida de oportunidad de un trasporte más ágil de personas y productos, mayores costos de producción, menos competitividad, menos desarrollo económico y a la larga más pobreza. El reto hoy es lograr un Estado que acompañe a los procesos de desarrollo con eficiencia y celeridad, a la vez que permita liberar recursos urgentemente requeridos para superar la pobreza y la inequidad.

Fracaso de la función política: el país carece de Políticas de Estado y eso nos hunde en la confusión, porque los grandes derroteros del desarrollo no están definidos y tampoco el Estado moderno que debemos construir. Y el fracaso en buena parte se explica porque los grandes gerentes de la administración pública (especialmente ministros y presidentes ejecutivos) tienen la responsabilidad por la administración de sus instituciones, pero carecen de las competencias para ello. En consecuencia, fracasa en la ejecución del compromiso político antes mencionado, pero además las frecuentes crisis administrativas lo distraen para formular Política de Estado en su ámbito de responsabilidad. Es esencial que el político, bajo el estímulo legítimo del proceso electoral anterior y el posterior, se concentre en la gestión de la política de pública y abandone la administración de sus respectivas organizaciones.

El fracaso de la función gerencial: al igual que hemos fracasado en la formulación de Políticas de Estado, lo hemos hecho con la ejecución de los programas de gobierno, que le dan concreción a la política pública. Ello ocurre, como ya dijimos, porque el político no tiene las competencias y los estímulos apropiados para ello. El electoralismo como fuente de motivación es legítima en la formulación política, pero en procesos administrativos produce resultados catastróficos. Es esencial crear un segundo nivel de organización, que se encargue a gerentes profesionales, seleccionados por medios independientes en base a competencias y nombrados por tiempo indefinido, mientras dure su buen desempeño. Hay que desterrar la idea de que instituciones tan complejas como la CCSS, el ICE o el MOPT pueden ser administradas por políticos y por períodos de 4 años cortos. Esta es la fórmula para el fracaso. El gerente tiene la tecnología y la actitud requerida para lograr productos de calidad, en el menor plazo y al menor costo posible. Obviamente, la política pública establece los parámetros a seguir y el nivel de decisión política tendría autoridad para evaluar resultados y parámetros de equidad, eficacia y eficiencia.

El fracasado modelo de gerencia colectiva: si pensamos que el fracaso de la administración pública se origina en ineficiencia y corrupción política, nos encaminamos por el mismo sendero equivocado que se inició con la constituyente del 49: recortar las funciones y autoridad del ejecutivo. Fallamos en entender que el ejecutivo es el punto focal del desarrollo y el eje en torno al cual giran otras instituciones y el propio congreso. El desarrollo del país, en términos cuantitativos y cualitativos es el producto agregado a la acción de gobiernos durante sus respectivos 4 años de vigencia. Si impedimos que cumplan su función, el producto agregado será de estancamiento. Estamos fallando cuando se intenta arrancar funciones al MOPT y trasladarlas Lamamme de la UCR, cuya función sustantiva es docente. Además, quién asegura que ese excelente laboratorio es poseedor absoluta de la verdad. La Trocha ha sacado más roncha que tierra, pero la población no parece entender que la Presidente e incluso el Ministro tienen poco o nada que hacer con CONAVI, que al igual que otros departamentos, son administrados por las respectivas juntas directivas.

Con las juntas directivas hemos creado un adefesio de modelo gerencial colectivo, integrado por miembros que no aportan a tal función, que no tienen las competencias necesarias y que con frecuencia representan intereses privados, potencialmente conflictivos con el interés institucional. La responsabilidad diluida entre sus miembros es ineficiente, pero sobre todo imposibilita cualquier proceso eficaz de rendición de cuentas. Pero además, tienen un efecto perverso: desaparece la figura jerárquica de un gerente fuerte, capaz de conducir procesos complejos y generar un entorno de disciplina y productividad, consistente con la importancia de la función pública. La ausencia de esa figura gerencial sólida, es responsable por un entorno de impunidad laboral, que impacta en improductividad e indisciplina. Muchas juntas directivas pueden desaparecer sin causar daños y sí muchos beneficios en la conducción de la institucionalidad pública. Las pocas que subsistan deberían atender problemas estratégicos mayores y no interferir con la gerencia o debilitar su autoridad.

Conclusión: ¿Por qué está entrabado nuestro desarrollo y crispada la sociedad? La respuesta la encontramos en un Estado diseñado para que no funcione, tal vez sin quererlo o tal vez porque la tendencia general es esa, como se aprecia con la caída del Muro de Berlín y la Unión Soviética o, más cerca de nosotros, en Cuba y Venezuela, todos ellos mantenidos por la fuerza del poder militar. De alguna manera somos colectivamente culpables de producir la figura del mal gobierno que, en vez de facilitar y agilizar el desarrollo, lo detiene. Hemos perdido la capacidad para visualizar grandes empresas, ausentes de Políticas de Estado que nos lleven por las vías de progreso y solidaridad. Nuestro Estado, que nació cojo, al reducir la función y autoridad del Poder Ejecutivo y al agregar una normativa (sistemas), que privilegia el control y penaliza los resultados, es capaz de bloquear cualquier iniciativa. Hemos permitido que los privilegios de la función pública se impongan sobre el servicio al individuo y la sociedad. Y sustituido la gerencia con un modelo de gestión colectiva que detiene las decisiones, las hace más lentas y costosas, a la vez que produce un entorno de impunidad e improductividad laboral. La solución está en crear un entorno que permita y estimule el buen gobierno. Pero de eso hablaremos en siguiente Editorial de La Fragua.