Control del gasto, crisis fiscal y crisis institucional

editorialLos candidatos a presidente, los jerarcas de la actual administración y algunos economistas insisten en el control del gasto para resolver el déficit fiscal ¿Por qué los primeros no lo harán y los actuales jerarcas no lo han hecho? Las razones son varias y de distinta complejidad, pero sobresalen dos o tres principales. Por una parte, es equivocado plantear el tema como control de gasto, recurso frecuente para evadir costos políticos. “Control del gasto” sirve en la retórica política para mostrar una intención de cambio, pero es una expresión vacía, en la medida que privilegia los síntomas sobre las causas fundamentales e ignora la solución, que se encuentra en una reforma institucional de fondo y, por qué no, en una nueva Constitución Política. En esencia el país encara una situación de crisis institucional que no se puede ocultar en el “control del gasto”. Veamos algunos de los componentes de esa crisis.

El “fraude electoral”. A partir de los acontecimientos de la década de 1940, el país adoptó un modelo de organización que garantiza la limpieza del proceso electoral. El voto se ejerce con total cristalinidad y el Tribunal Electoral tiene la potestad para dirimir cuestionamientos de cualquier naturaleza. Lo ha hecho siempre en forma responsable e independiente del resto del Poder Judicial. Por ello es común decir que es un cuarto poder de la República. Hablar en este contexto de “fraude electoral” parece ser cuando menos exagerado. No obstante, la gente se siente defraudada y tiene razón para ello.

En proceso electoral es esa delicada institución, en la que los líderes representantes de distintos partidos someten al escrutinio público su visión sobre las respuestas a los retos del país. El que resulte electo al cargo de Presidente concreta esa visión en lo que comúnmente se conoce como su compromiso político, sellado por el voto popular. Sin embargo, la población se siente defraudada porque ese compromiso no se cumple. El efecto acumulado, tras décadas de frustración social, se refleja en algunas cifras: más del 50% de los votantes registrados no irán a votar o tienen dificultades para afiliarse a cualquier partido. Un 53% dudan  del valor de la democracia y casi el 80% no creen que el gobierno tenga capacidad para resolver los problemas que enfrenta el país (Latinobarámetro). Un creciente número dan su preferencia a alguna modalidad de régimen autocrático. En suma, esencia de la democracia puesta en cuestionamiento.

Una Presidencia debilitada. Lo que el pueblo no distingue es que hay fuerzas incorporadas a la estructura del Estado que confabulan para que el Presidente no pueda cumplir con su compromiso adquirido en el proceso electoral; y es aquí donde reside lo que hemos llamado “fraude electoral”. Recordemos que el constituyente del 49 tenía, entre sus motivaciones principales, controlar a un Ejecutivo que había cometido numerosos fraudes en la década de 1940. La Presidencia fue víctima de esta visión, que hoy podríamos considerar, equivocada. Sin embargo, parece haber sido una tendencia que se fue reforzando con el tiempo. De hecho, los entes en los distintos poderes han privilegiado su independencia y los mecanismos de control cruzado entre ellos, que se revierten principalmente sobre la Presidencia del país, sin importar que la finalidad del Estado sea buscar el bienestar de toda la población y que ello requiere que sus instituciones se complementen y privilegien los resultados y los productos del desarrollo, sobre los controles.

Es una especie de confabulación institucional para que el Presidente no cumpla con su mandato o compromiso popular. La Sala IV co-legista y co-administra. El Congreso puede pasar todo el período de 4 años para aprobar proyectos relacionados con ese compromiso. Además, la Contraloría se ha extralimitado en perjuicio del Ejecutivo, la Procuraduría dejó de ser el abogado del Gobierno y la Defensoría parece más interesada en acusar al Ejecutivo que en defender al ciudadano. De todo lo cual resultan obstáculos para que el Presidente cumpla su compromiso electoral, que el Estado se entrabe y que los costarricenses sigamos esperando por un entorno económico y social más beneficioso para todos. Los costos de esta disfuncionalidad son enormes y los pagan especialmente los sectores vulnerables.

Pero ahí no terminan las limitaciones del ejecutivo para ejecutar. La compleja organización pública es producto de ocurrencias, muchas de la cuales son de origen legislativo. Es importante notar que el presupuesto público para el período 2013-2014 tiene un costo equivalente al 78% del PIB nacional (ver presupuesto en CGR y PIB estimado en proyecciones del BCCR). Es producto de lo que hemos señalado en el párrafo anterior y también de un crecimiento burocrático sin control, con frecuencia producto de iniciativas legislativas desafortunadas. Según un reporte de un medio, en los últimos 8 años se han propuesto 25 proyectos que incluyen la creación de un número similar de organizaciones, 6 de los cuales se convirtieron en Ley. Obligó a presupuestar casi 1000 millones de colones en el 2006, pero la cifra hoy ha crecido hasta 25.129 millones o un 2500% (EF 15/11/2013). Ocho proyectos se han archivado y 12 siguen en discusión.  Por otra parte, muchas organizaciones vienen haciendo lo mismo (duplicidad) o resistiendo innovación. Una variedad de ellas compila normas, hace financiamiento y muchos capacitación, funciones que se podrían delegar a otras especializadas en la materia. De nuevo, los costos son impresionantes, acompañados de pobres resultados.

Otro factor de crecimiento, ineficiencia y costo es la sobredotación de personal, posiblemente presente en todas o casis todas las instituciones públicas. Por cierto, cuando su eficiencia es cuestionada, la respuesta más común es “no tenemos suficiente personal”. Sin embargo, sabemos que el personal de la CCSS fue incrementado en forma apreciable hacia el final de la anterior administración, aunque la productividad bajó; que en JAPDEVA sobra un 35% del personal, según lo reconoció el propio Presidente Ejecutivo anterior; y que el ICE tiene el mismo problema, según lo denunció un Presidente Ejecutivo y lo confirma el actual al adoptar un fracasado programa de movilización laboral, en buena parte para corregir un déficit de más de 80 mil millones de colones. Otro, de los muchos ejemplos expuestos, es la planilla de RECOPE para la refinación que no realiza.

Más personal del necesario es un problema. Pero lo es más la estructura salarial pública, que supera en mucho la del sector privado. Por ejemplo, una conocida institución autónoma, si en cualquier año suspendiera los aumentos salariales, tendría igual que incrementar su planilla en más de 35 mil millones para cubrir pluses automáticos que han sido concedidos a través de los convenios colectivos. Los incrementos de la planilla pública es uno de los principales disparadores del gasto, responsables por la crisis fiscal. A lo cual se agregan abusos de privilegios laborales, como las incapacidades que mantienen a los trabajadores con paga y sin trabajo por años.

Completa este esquema generalizado de ineficiencia y costo, lo que hemos llamado en forma reiterada la dictadura del procedimiento. De nuevo, la judicialización de la administración pública ha producido una vorágine administrativa que detiene cualquier proyecto en procesos intermedios interminables. Nuestra infraestructura ha sido particular víctima de ello, por ejemplo, en el caso de “La Platina”, con pérdida del 100% y unos $10 millones, o los 80 kms a Caldera en la que tardamos 30 años, y 40 años en los 38 kms de la carretera a San Carlos, que no tiene entrada ni salida, o el Tapón de Chilamate, 18 kms cuyo inicio tomó una década. La dictadura del procedimiento es fuente de irritación popular y el origen principal del chorizo como característica generalizada de la administración pública. Es una pared infranqueable que solo rompe la mordida.

En suma, el problema no es el gasto y tampoco el déficit fiscal. El problema es un Estado que se ha autoexcluido de la búsqueda del desarrollo con justicia y equidad al que todos aspiramos. Hay enormes intereses particulares, especialmente gremiales, que están en juego. Eso es lo que explica la manifestación de los sindicatos del pasado  lunes, aparentemente sin causa concreta, pero que se encuentra en el riesgo de la acumulación abusiva de privilegios de décadas recientes. La solución requiere de una voluntad nacional de cambio y de acuerdos políticos amplios, porque el fardo del costo es demasiado pesado para que lo cargue un partido político cualquiera. Es posible que también requiera un mandato popular vía referendo. La reforma fiscal en discusión no debe pasar, a menos que sea parte de ese esfuerzo integral de renovación del Estado costarricense.