Reforma fiscal o la resistencia al cambio

El Ministro de Hacienda ya lo ha advertido en forma reiterada. Si no realizamos cambios de fondo, la situación fiscal nos llevará al abismo, el mismo en que se encuentran países como España y Grecia. No obstante, su propuesta de reforma fiscal no es coherente con su advertencia. En este medio hemos venido sugiriendo que el déficit fiscal no es diferente de la crisis institucional, más reconocida como ingobernabilidad, que tiene una dimensión económica representada por pérdidas por ineficiencia que rondan los $4000 millones por año; y otra de oportunidad, porque los procesos de desarrollo no generan resultados y, si lo hacen, son extemporáneos y onerosos.

Pero fallamos en nuestra estimación, porque se basaba en un 20% de ineficiencia (los indicios apuntan a una cifra mucho más alta) y en un costo del aparato estatal igual al 44% del PIB nacional. Las cifras del presupuesto para el período 2012-2013, disponibles en el sitio de la Contraloría General de la República, cuando se relacionan con las estimaciones del PIB para este año, según estimaciones del Banco Central, nos dicen que el costo del aparato público equivale al 78% del PIB nacional. En consecuencia, aún con las estimaciones conservadoras antes mencionadas, las pérdidas por ineficiencia andan muy cerca de los $7000 millones. Una cifra inadmisible si el país aspira a otro nivel de desarrollo.

El problema es que el déficit fiscal no es una simple relación de ingresos y gastos que se pueda corregir con un proyecto esencialmente tributario. De hecho, más ingresos fiscales, sin correctivos fundamentales, a la larga producirán más gasto y un déficit fiscal mayor. Por ello es necesario pensar cuáles son los desequilibrios institucionales que actúan como disparadores del gasto. Por ejemplo, la ineficiencia de La Platina nos costó $10 millones (pérdida del 100%) y, de haber prosperado la concesión de la carretera a San Ramón, nuestros bolsillos habrían tenido que sufragar varios miles de millones de dólares en los próximos años. La cuestión básica es, por tanto, cuáles con esos desequilibrios institucionales y cómo corregirlos, unos en forma inmediata y otros en el mediano y largo plazos.

Primero, hay un desequilibrio orgánico entre los tres poderes del Estado, que se refleja en la autoridad del Poder Ejecutivo para ejecutar los proyectos del desarrollo, que va incluso más allá y guarda relación con la crisis de confianza en el sistema político y en la misma democracia. Los constituyentes del 49 partieron de los antecedentes de corrupción del Ejecutivo en años previos y decidieron reducir sus facultades, luego más debilitadas mediante controles y procedimientos cada vez más engorrosos, que hicieron los procesos más lentos y los resultados, si se lograban, más costosos. La crítica lo expresa con realismo cuando se refiere a proyectos relativamente pequeños, por ejemplo una carretera de 80 kilómetros (a Caldera) y otra de 40 (a San Carlos) que nos toma tres o más décadas. Para complicar las cosas, se ha infringido una herida a nuestra democracia, porque el proceso electoral se concluye con un compromiso político y programático que el Presidente electo debería cumplir, pero la institucionalidad confabula para que no lo haga. No es exagerado, como propuso un respetable político, pensar que la forma más expedita de abordar el problema institucional sería mediante un gobierno de facto.

Sin embargo, esa crisis no es solo del poder ejecutivo. Nuestro ordenamiento institucional parte de la presunción de corrupción política, por cierto no validada por la práctica. Cierto que algunos políticos nos han fallado, pero la corrupción es producto de la dictadura del procedimiento, que sólo cede en presencia del chorizo y que se asienta, principalmente, en los estratos tecnocráticos. La Trocha, en la que no aparece hasta ahora ningún político involucrado, es un claro ejemplo de ello. En realidad, todo el proceso de reforma institucional, sin perjuicio de controles esenciales, debe fundamentarse en los medios para que el Estado pueda concretar, en calidad, tiempo y costo, los productos de los cuales depende el bienestar de todos.

El otro disparador del gasto es nuestro modelo de gerencia pública. Dada la extensión del tema, destacamos aquí dos aspectos esenciales. Por una parte, nuestro sistema no distingue el nivel de decisión política y el de operación tecnocrática. El primero es el campo del político, que actúa bajo la motivación de un proceso electoral previo y otro posterior. Es aquí donde se plantean las grandes estrategias de desarrollo o Políticas de Estado. Su base electoral es sana y coherente con la democracia. El segundo nivel es un proceso tecnológico, a través del cual se aplican conocimientos, tecnologías y recursos, para lograr los resultados de la política pública. La motivación electoral en este plano puede tener consecuencias desastrosas y requiere de gerentes profesionales, cuya motivación es producir con calidad, en el menor plazo y costo posibles.

Por otra parte – aceptando que el anterior implica un cambio profundo de nuestra institucionalidad – ocurre que los gerentes generales (ministros y presidentes ejecutivos y sus estratos inferiores inmediatos) actúan en un entorno que diluye sus campos de responsabilidad y autoridad. Además, todos ellos sirven por un máximo de 4 años y en muchos casos por períodos sustancialmente inferiores, como es el caso actual de la CCSS y el ICE, una limitación inadmisible si se quieren instituciones o empresas sólidas, estables, eficaces y eficientes (la separación del nivel de decisión política y el tecnocrático facilitan la solución de este problema, dándole temporalidad al primero y estabilidad relativa al segundo). Pero además, hemos judicializado la administración y creado procedimientos limitantes (motivados por el control y sacrificando resultados), para producir modelos de gestión  colectiva. La evidencia principal de ello se encuentra en las juntas directivas que aparecen por doquier y que, según concepción jurídica, intervienen en una amplia gama de decisiones administrativas.

Si las responsabilidades y la autoridad son colectivas y están diluidas en los órganos y en la normativa vigente, la rendición de cuentas se hace imposible. Es decir, se crea un entorno de dirección, ausente de autoridad, reforzado por un proteccionismo excesivo producto de una doctrina equivocada o de conquistas gremiales. En tal entorno laboral no es posible impulsar comportamientos productivos y más se promueve el abuso por parte de un funcionariado que es de hecho inamovible e inmune a cualquier tipo de autoridad correctiva. Las costosas conquistas laborales se consolidan y acumulan, alimentando la carga fiscal que todos pagamos, como consecuencia de procesos de negociación en los que participan una parte patronal débil por su esencia política y una parte laboral fuerte, reforzada por huelgas sin costos para el trabajador y sí grandes perjuicios para el país, a través de la paralización de la economía nacional, asociada con la interrupción de las vías de comunicación.

Las conquistas laborales, en los tres poderes públicos es otro factor de costo, quizás uno de los más importantes. La situación es tal que es posible afirmar que no hay límite para esas conquistas y que persiste la impresión de que el patrimonio público está al servicio de la burocracia y no de la ciudadanía. Los abusos ocurren por igual en el Poder Ejecutivo, pero de manera especial en aquellas instituciones que no tienen claros niveles de control, como las instituciones autónomas y el poder judicial. Los abusos en materia salarial, de incapacidades, docencia con doble pago, cesantías, períodos de retiro y pensiones, etc., tienen un elevado costo. El Estado, de acuerdo con el principio de igualdad que contempla el artículo 33 de la Constitución, debería tener rangos dentro de los cuales tales beneficios laborales se puedan mover. De lo contrario, las pretensiones del funcionario público nos llevarán a la quiebra, como ha ocurrido en otros países.

Mencionamos solo tres aspectos fundamentales que alimentan el acelerado crecimiento del déficit fiscal, entre muchos otros. Un agravante del problema es lo que llamaríamos el efecto bola de nieve, es decir, el déficit que crece a un ritmo acelerado y viaja a una velocidad creciente. En las palabras del Ministro de Hacienda, ”Si hace dos años, un 1,5% o 2% de la producción (lo que iba a generar el proyecto de solidaridad en recursos) era aceptable, el próximo año no lo es. Ese es el problema del déficit, seguir posponiendo esos esfuerzos”. En realidad la crisis española se generó en el breve período de 4 o 5 años. La nuestra, el colapso, puede estar mucho más cerca, esencialmente porque hablamos mucho de ella, pero no hacemos nada al respecto. Y aunque el Ministro de Hacienda está conciente de los riesgos, las reformas que propone no llegan al fondo del asunto.