Algunos nudos gordianos de la ingobernabilidad

editorialDos problemas fundamentales deberían ubicar a la reforma institucional como la prioridad nacional No. 1. Primero que la toma de decisiones en las distintas organizaciones públicas se hace imposible, de manera particular en los poderes Ejecutivo y Legislativo. En este último por las propias ineficiencias de un mal reglamento que los diputados consienten y rehúyen reformar, aunque también por las intervenciones de la Sala IV. Y en el Poder Ejecutivo, porque los proyectos duran eternidades para recibir aprobación legislativa y, cuando finalmente se aprueban, se tarda eternidades en ejecutarlos, dada la complejidad de los procedimientos, los mecanismos de control y debilitación de la toma de decisiones. Segundo, que el costo de ineficiencias y privilegios absorben una cantidad excesiva de recursos, que limita las principales iniciativas de desarrollo. Es posible que el país pierda por esas causas, una suma cercana a los $5000 millones por año, suficiente para subsanar el déficit fiscal y canalizar unos $2000 millones en inversiones anuales sostenidas para encarar las obras públicas más ambiciosas. El país sufre de carencias de recursos, no porque no los tenga, sino por mala utilización.

¿Qué hacer? Por supuesto, la solución es una reforma sustancial del Estado que, por una parte, cambie la situación de conflicto entre sus poderes, a una de complementación y agilización de la toma de decisiones, especialmente por parte del Poder Ejecutivo, el responsable de ejecutar los proyectos y entregar sus productos a la ciudadanía y al país; y, por otra parte, permita recuperar los recursos cuantiosos que hoy se pierden por ineficiencia y canalizarlos al desarrollo del país. Los resultados del cambio no se verán en el corto plazo, pero al menos que se concrete, el país entraría en una crisis aún mayor, comparable con la que han experimentado España y Grecia, como lo viene denunciando el Ministro de Hacienda. Los componentes del cambio  han sido identificados por los notables y otros grupos de estudio, pero hacemos aquí referencia a algunos que en nuestra opinión son críticos.

Orientación del cambio: sin perjuicio de la necesidad de controles esenciales, el cambio debe privilegiar los resultados. El país se atascó en procesos que duran décadas y que absorben, con frecuencia sin producir resultados, cantidades enormes de recursos. Los ejemplos sobran y son rutinariamente expuestos por los medios de comunicación.

Modelo de gestión pública: la judicialización de la administración pública es en gran medida responsable de haber creado un modelo de control, que estimula procesos intermedios interminables, donde se pierden los recursos, muchas veces sin llegar a ningún resultado. El país necesita nuevos procedimientos que, sin perjuicio de ciertos controles esenciales, sean diseñados para que produzcan los resultados esperados. Es inadmisible que el país gaste en procesos que no producen resultados, como La Trocha, La Platina, la refinación que no se hace, los bolsones reconocidos de excesos de personal que no se pueden eliminar por el costo y la lentitud de los procesos involucrados.

Gestión pública: un afán excesivo por el control, donde unas organizaciones interfieren con otras, ha producido un modelo de gestión colectiva con estructuras de autoridad debilitadas y procesos productivos sin control. El debido proceso, las juntas directivas, la ausencia de una autoridad responsable por los procesos administrativos, entre otros factores, debilitan la estructura de autoridad de las instituciones públicas e impiden crear patrones de comportamiento y disciplinas productivas. En ello, las juntas directivas son particularmente nocivas: sus procesos decisorios son lentos; los miembros no son seleccionados en función de competencias, sino de cuotas políticas; y, muchos representan intereses particulares, con frecuencia incompatibles con el interés institucional o nacional. El país necesita gerentes con autoridad, estables, nombrados en forma independiente, que rindan cuentas y focalizados en producir con calidad, en el menor plazo posible y al menor costo posible.

Despolitizar la gerencia pública: es importante saber lo que está pasando en la administración pública. Por una parte no tenemos Políticas de Estado (las grandes orientaciones de nuestro desarrollo) porque los ministros y presidentes ejecutivos están demasiado ocupados en la administración de sus instituciones y en las crisis que enfrentan, cada vez más asociadas con presiones públicas. Pero tampoco hacen bien la administración (ejecución de la política pública) porque no tienen las competencias para ello. En este estrato, que podemos llamar tecnocrático, la motivación y formación política, como bien se sabe, produce resultados catastróficos. Si esta es una realidad palpable para todos, deberíamos separar de la política el estrato que podríamos llamar tecnocrático, que se asignaría a un gerente profesional, nombrado en forma independiente, por competencia y por tiempo indefinido según desempeño. Ambos tendrían una delicada relación de interdependencia, porque el primero se concentraría en formular la política y el segundo en diseñar y ejecutar los planes para su implementación.

Organización macro-estatal: se requieren reformas urgentes centradas en la complementación de los distintos poderes y organizaciones del Estado. De nuevo, nos hemos enfocado con mucho énfasis en el control y poco en los resultados. Es necesario cambiar esta cultura y medir el éxito de las instituciones, no tanto por lo que hacen, sino por lo que producen. Pero para ello, las instituciones deben eliminar su actitud obstaculizadora y buscar formas de colaboración eficaces. Hoy no lo hacen y todas se han extralimitado: la Sala IV, el congreso, la Contraloría, la Procuraduría y la Defensoría de los Habitantes. Todos parece querer correr con colores propios y asegurarse en espacio mediático de privilegio. Los objetivos comunes, relacionados con el bienestar social, simplemente se han perdido. Es importante reflexionar sobre el Poder Ejecutivo. Primero, porque está sujeto a la voluntad popular por procesos electorales, de los cuáles surge un  compromiso político, que debe transformarse en el breve período de 4 años, en proyectos de desarrollo y bienestar. No lo podrá hacer, si el congreso no funciona con celeridad y si la Sala IV se interpone, muchas veces protegiendo el interés individual en perjuicio del interés social. Además, en nuestro ordenamiento el Presidente no tiene control de los recursos públicos, o lo tiene solo en forma parcial, quizás solo algo cercano al 30%, porque la mayor parte se encuentra en instituciones con un régimen de autonomía que limita su autoridad. El país necesita restituir la autoridad del Poder Ejecutivo, que le negó en el 49, por los abusos de los años previos, porque en práctica es una limitación a nuestra democracia y a la voluntad popular expresada en las elecciones.

Renovación organizacional: estudiar las organizaciones a la luz de los retos actuales y las posibilidades de la tecnología moderna. Es posible que algunas organizaciones hayan perdido su razón de ser, que desaparezcan o que se transformen en nuevas organizaciones. Muchas tendrán que revisar el volumen y la combinación de recursos que emplean para sus legítimas funciones. Igual habría que buscar la especialización, por ejemplo, algunas han asumido funciones de banca, sin ser bancos y otras de formación y capacitación, sin ser docentes. Es importante unificar programas que puedan estar dispersos en una variedad de organizaciones.

Contrataciones y compras: es necesario implementar un sistema de contratos y compras digital. Los impulsores del gobierno digital han cuantificado economías por $10 millones en 18 meses. Gran mérito, pero minúsculo si se compara con los $500 millones por año que, según un estudio del Banco Mundial, se pierden por malos procedimientos de compras y contratación administrativa. Las juntas directivas, el régimen de autonomía y otras limitaciones a su autoridad, han impedido que Poder Ejecutivo implemente el sistema digital para todas las instituciones del Estado, ni siquiera para las que están dentro de su ámbito de autoridad.

Régimen laboral: hay un punto fundamental de orientación: el principio de igualdad contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política. Como principio general, la administración pública debería tener estratos salariales comunes a todas sus instituciones, en los tres poderes del Estado. Esto es posible y consistente con técnicas de administración salarial, por ejemplo, por estratos como servicios generales, funciones técnicas intermedias, profesionales  y ejecutivos, cada cual con tractos que permita cierta flexibilidad dependiendo de las circunstancias particulares de cada institución, pero sin que se produzcan las diferencias abismales entre servidores públicos, simplemente por ubicación institucional. Otras medidas pueden fijar límites razonables en temas como permisos para docencias, incapacidades, cesantías, niveles de contribución relativa a fondos de pensiones, edad de retiro temprano o normal y, montos de las pensiones. Por razones de productividad y disciplina interna, el régimen laboral no debe producir, de hecho, una situación de inmovilidad del funcionario, como ocurre ahora.

Movilidad laboral: la reforma institucional puede producir procesos de movilización laboral para trasladar recurso humano de bolsones de ineficiencia a zonas de alta productividad. Es posible también que muchos puedan ser ubicados en tareas para las cuales no tienen competencia. Para ello se requiere un fondo que permita subsidios sustanciales para quienes tengan que dejar el servicio público o acogerse a un retiro temprano y para capacitar el personal que pueda migrar a otras funciones en el mismo sector público o en el sector privado. Los incentivos deben ser suficientemente atractivos, pero igualmente de carácter obligatorio.

El riesgo de la inacción: el país no tiene alternativa, debe llevar a cabo la reforma institucional que se ha planteado por distintos sectores, pero que los políticos parecen aceptar solo en un plano retórico. Retardarla sólo agregará costos políticos y sociales más grandes y difíciles de encarar. Los conflictos, ya exacervados, serán aún peores y tendremos mayores niveles de pobreza y vulnerabilidad.