Las causas comunes de la crisis institucional

editorialSoluciones parciales a las crisis de nuestras instituciones sólo alimentarán nuevas crisis, más severas y más difíciles de resolver.

Tres noticias conectadas destacan los medios en días recientes. Una, el incremento de las tarifas de servicios públicos, específicamente de la electricidad (ver AQUÍ); otra, los conflictos con las comunidades afectadas con una “nueva” carretera a San Ramón, que no cambiaría mucho el diseño de la actual y por la cual el Estado nos obligará a pagar $240 millones adicionales, producto de atrasos e ineficiencia en su negociación; y, una tercera, referida a la posibilidad de cerrar 45 Ebais que cubren 160 mil o 200 mil personas residentes en la zona este de San José. La diferencia de cálculo, 40 mil usuarios, es parte del problema: inadecuada información sobre la población atendida.

Autoridades, analistas, políticos y ciudadanos parecen ambivalentes acerca la naturaleza de la conexión entre estos tres eventos y muchos otros que no viene al caso mencionar. El hecho es que aceptamos tener una profunda crisis en el funcionamiento del aparato estatal, pero no logramos focalizar los ejes transversales que la causan, como parece evidente del tibio apoyo a medidas de reforma integral. Más bien, la atención parece focalizarse en problemas específicos, como los de la Caja, de JAPDEVA, de RECOPE, del ICE, etc., sin entender que ellos son parte de un problema mayor y que las reformas parciales sólo retardarán nuevas crisis, generalmente más profundas y severas, cuyos correctivos serán, política y socialmente, más complejos. A título de ejemplo, mencionamos algunos de estos ejes comunes, sin pretender que sean los únicos.

Zapatero a tus zapatos. Un primer eje se centra en la imagen colectiva según la cual la política y los políticos son parte central de la crisis. Es lugar común del discurso político y social destacar que se ha perdido confianza en el sistema, valga decir, en la democracia que ha sido ampliamente generosa con nosotros. En realidad el problema, excede a la política y a los políticos. A ellos se les ha encargado la gestión política, es decir, nuestras grandes estrategias de desarrollo; y, su ejecución, es decir, administrar tecnología y vastos volúmenes de recursos para llegar a resultados cuyo efecto agregado es el desarrollo y el bienestar de todos. Los políticos tenen capacidad para lo primero, porque su motivación central, congruente con la esencia de la democracia, la determina un proceso electoral previo y otro posterior, que se expresa en compromisos políticos. Esa motivación es catastrófica cuando se aplica a la gestión técnico-administrativa, lo cual es competencia de gerentes profesionales, que dominan la tecnología y cuya motivación (ética profesional) se orienta a generar productos de calidad, al menor costo posible. La solución es simple: liberemos al político de las responsabilidades gerenciales que ahora tiene y cumple mal (no hay Políticas de Estado). Y dejemos que gerentes profesionales se encarguen de la formulación y ejecución de planes y programas y la entrega de los productos finales a la sociedad, bajo principios de rendición de cuentas, de equidad (derivada de las políticas), eficacia y eficiencia.

Reforma política. Un Estado que no ejecuta, o que lo hace en forma inoportuna y a costos que drenan innecesariamente sustanciales sumas de recursos escasos, es un estado disfuncional. Pero la irritación pública se incrementa cuando, en el campo político-electoral, las estructuras de partido, conjuntamente con algunos grupos de interés económico (financiamiento de la campaña), se arrogan el derecho popular de la elección de diputados. Agreguemos a ello, las conocidos deficiencias de un reglamento obsoleto que, entre otras cosas, restringe la función fundamental del congreso: votar proyectos.

Poderes que se obstaculizan entre sí. Otro eje se encuentra en la estructura de los poderes del Estado. El Poder Judicial actúa, se ha dicho, como un senado, ajeno a nuestro ordenamiento institucional, agregando leña al fuego de la ingobernabilidad. De hecho, ha abierto un portillo que las distintas fracciones las aprovechan para obstaculizar la labor legislativa, en beneficio de mezquinos intereses de partido y en perjuicio del interés nacional. Y con ello afecta al Poder Ejecutivo en su afán de agilizar proyectos de desarrollo que deben cumplirse, en tiempos políticos escasamente de unos 3 años. Esta confusión y extralimitación de funciones también se produce en instituciones como la Contraloría, la Procuraduría y la Defensoría de los Habitantes.

Organización atomizada y dispersión de recursos. Por otra parte, somos víctimas de una organización dispersa y procesos administrativos que parecen diseñados para detener cualquier acto de gestión pública. La organización es frondosa, en parte porque se origina en ocurrencias políticas. Por tanto, sufren de objetivos imprecisos, duplicidades y desfase tecnológico. También de disfuncionalidad, porque se han desarrollado con criterio jurídico, sin los aportes de la técnica administrativa que corresponda a cada caso. Las juntas directivas, un adefesio desde el punto de vista técnico, limitan la acción del gerente, lo sustituyen por un sistema colectivo de toma de decisiones y produce un efecto de dispersión de responsabilidad y rendición de cuentas. Algunas cifras reflejan con claridad la problemática organizacional: hay 308 instituciones públicas; 18 ministerios y la Presidencia, tienen 85 organizaciones adscritas, según el Estado de la Nación, un mecanismo de “válvulas de escape para administrar recursos y ejecutar política pública”, al margen de los controles correspondientes. Se agregan 34 instituciones autónomas, 8 semiautónomas, 22 empresas públicas, 4 empresas públicas no estatales, 49 entes públicos no estatales, 49 estatales y las 81 municipalidades.

Judicialización de procesos administrativos. Igual proceso de judicialización ha invadido el campo de los procedimientos administrativos, a través de los cuales se combinan recursos y tecnología, en tiempo y espacio, para generar los productos del desarrollo (bienes y servicios). Es posible que el profundo sentimiento de desconfianza en el sistema político, sea producto de la frustración y enojo que ejerce sobre el costarricense la dictadura del procedimiento. Es el sentimiento acumulado de miles y miles de costarricenses que no logran respuestas oportunas y eficientes en sus contactos diarios con la administración pública, y que constituye el principal estímulo a la corrupción, porque invita a recurrir a la “mordida”. Curiosamente, no se trata de un problema político, como lo expresa la población, sino de la tecnocracia. Dos aspectos condicionan esta problemática. Por una parte, el régimen de personal que garantiza la inamovilidad casi absoluta del empleado público, lo que constituye un estimulo a la evasión de responsabilidad y a la improductividad. Y los procedimientos de control y contratación administrativa que obstaculizan, en vez de agilizar los procesos de desarrollo. Por otra, el régimen salarial y el costo de otros privilegios (pensiones, licencias docentes, incapacidades, cesantías, vacaciones, etc.) que tienen un costo abusivo para el Estado y la sociedad y que, de no ser controlados y reducidos, nos llevará a una situación comparable con la que hoy sufren España y Grecia.

Nuestro desarrollo no enfrenta un problema económico. El problemas es la irracionalidad de nuestros procesos de desarrollo. La problemática de la institucionalidad pública es la principal causa del problema fiscal, que a su vez condiciona la disponibilidad de recursos para el desarrollo. Es posible que tengamos pérdidas – recursos aplicados a organizaciones que no aportan al desarrollo – que rondan los $4000 o $5000 millones anuales. Hemos explicado estas estimaciones en otros editoriales y artículos. Pero, dentro del archipiélago de organizaciones públicas que caracteriza a nuestro Estado, tomemos sólo tres ejemplos para dimensionar la magnitud de esas pérdidas. Un informe del Banco Mundial identifica pérdidas anuales de $500 millones, por procedimientos inadecuados de adquisición pública. El Presidente Ejecutivo de JAPDEVA, reconoce que un 35% de su planilla es innecesaria. Un informe de la Contraloría nos dice que RECOPE sólo ejecuta un 47% de las metas que se propone. Si se juntan los costos de sólo estos 3 ejemplos, fácilmente sobrepasamos los $1000 millones anuales. Ya mencionamos al principio de estas notas los $240 millones adicionales que todos tendremos que pagar por ineficiencias en la proyectada carretera a San Ramón y es bien conocido el significado de la “platina”.

Conclusión. La problemática es grave y compleja. Los ajustes requeridos sólo podrán hacerse en forma gradual y tendrá que reconocer abusos que tienen protección legal, en la figura de derechos adquiridos. Pero el punto que queremos destacar, es que hay que atacar los ejes transversales o causas sustantivas, porque de otra forma sólo estaremos realizando paliativos y dejando intacta la semilla de la crisis, que puede germinar en cualquier momento. Y, por supuesto, retardando ese desarrollo en equidad, sin los niveles de pobreza que ahora afectan a más de 1 millón de compatriotas, que está al alcance de nuestras posibilidades y recursos.