En búsqueda de un modelo de gestión y organización pública para lograr el desarrollo que creemos posible

El mundo se ha vuelto más competitivo y los procesos de cambio cada vez más acelerados. El desarrollo de cada país enfrenta nuevos retos, que se deben encarar con gran celeridad, imaginación y con el mejor potencial de sus recursos. No obstante, los modelos de gestión pública en nuestro país, tanto como en los de los países, principalmente los de orientación republicana, son el producto de un vorágine de procedimientos que limitan su capacidad para enfrentar esos retos. Esos modelos confrontan un problema central: en el plano político hay una lógica coherencia entre las demandas de la función política y las competencias de los políticos. Pero, en el plano de la ejecución de las políticas, hay una clara incompatibilidad entre funciones de tipo tecnocrático y las competencias del político.

Las consecuencias son graves y se asocian con nuestros principales fracasos en materia de desarrollo. Primero, el día a día de las funciones tecnocráticas impiden que el político aplique su verdadero potencial y desarrolle Políticas de Estado, es decir, que aplique una visión de largo plazo e imaginación sobre las metas que el país deberá cumplir para competir en el agresivo entorno global y resolver los problemas del crecimiento y la vulnerabilidad social. Segundo, la carencia de las competencias esenciales y de la motivación esencial para la toma de decisiones, condicionadas en gran medida por un proceso electoral previo y otro cercano, inducen también al fracaso en la ejecución de proyectos que traduzcan en realidades la política pública. El fracaso en el plano político y en el de la ejecución de los planes y proyectos correspondientes, implica el entrabamiento de nuestras aspiraciones de desarrollo y el mantenimiento de los niveles de pobreza y vulnerabilidad que venimos arrastrando por décadas. Es un Estado fallido porque fracasa en atender las necesidades más prominentes de su población, pero además un factor de ineficiencia del aparato productivo, por su peso relativo, en nuestro caso algo cercano a la mitad del PIB nacional.

En la filosofía progresista, creemos en la participación activa del Estado, porque el mercado, con toda su riqueza de posibilidades, es insuficiente para generar un desarrollo cuyos beneficios permeen, con criterios de equidad, a toda la población. Además, que ciertas funciones deben ser asumidas directamente por el Estado, no necesariamente con carácter de monopolio, porque son esenciales para el bienestar general de la población. Casos notables son la salud y la educación.

Sin embargo, la experiencia histórica, nacional e internacional, nos dice con objetividad, que el Estado fracasa en sus iniciativas empresariales, absorbiendo recursos esenciales y fracasando en sus metas de coberturas (producto de mala calidad, extemporáneo y costoso). No sólo fallamos en lo que queremos hacer, sino que se pierden oportunidades de desarrollo y bienestar social. En nuestro caso, los costos de ineficiencia alcanzan varios miles de millones de dólares por año, mientras enfrentamos carencias constantes de recursos fiscales que pesan negativamente en el crecimiento económico y social.

¿Qué hacer? Lo primero es flexibilizar nuestras ideologías. Hoy más que nunca, se requiere flexibilidad y pragmatismo para responder a la aceleración del cambio. El fundamentalismo, de un lado o del otro, conduce al fracaso y favorece el status quo: subdesarrollo, pobreza y vulnerabilidad social. La solución pasa por un cambio de fondo en nuestro modelo de organización y gestión pública. Si no actuamos diferente, los resultados serán los mismos ¿Cuáles serían algunos elementos de un nuevo modelo? Destacamos cinco esenciales.

Primero, el fortalecimiento de Políticas de Estado (PE), de las que carecemos, en gran medida porque hemos convertido al político en gestores de planes, programas y proyectos, para lo que no tiene competencias o motivación. Tal fortalecimiento deviene de una dedicación exclusiva a creación de las grandes estrategias de desarrollo (PE) del país en su sector de responsabilidad.

Segundo, dejar el estrato tecnocrático bajo la responsabilidad de gerentes profesionales, estables en sus cargos en función de desempeño, y seleccionados por competencias a través de mecanismos independientes de la política.

Tercero, crear instrumentos de transparencia y rendición de cuentas, haciendo uso de las facilidades que ofrecen los métodos digitales con que hoy contamos. Se trata de un conjunto de indicadores críticos, disponibles en tiempo real y a golpe de teclado, que permitan, día a día, medir el progreso en el logro de metas sustantivas y la eficacia y costo de los procesos intermedios. Las implicaciones de este recurso se pueden enfatizar con la crisis de la CCSS y de otras instituciones que se encuentran en situación similar. Los indicadores referidos debería permitirnos ‘ver’ no solo el progreso, sino también detectar fuentes potenciales de crisis e introducir correctivos, antes de que sean un problema nacional.

Cuarto, crear el mecanismo a través del cual se le da seguimiento al progreso en el logro de las metas globales de desarrollo. En parte, esto lo dan los indicadores antes mencionados. Pero un Gobierno en control, necesita también ver el efecto agregado de las metas de cada sector. Mientras el político en un sector necesita la visión de conjunto de su área de responsabilidad, el gran gerente nacional (presidente) la requiere con respecto a la totalidad del desarrollo. Y debe contar con los instrumentos para introducir correctivos sobre la marcha, para evitar sorpresas o situaciones de crisis posteriores. Es posible que en este elemento se encuentre la posibilidad de procesos de planificación más focalizados en los elementos estratégicos del desarrollo y no la planificación instrumental en la que se invierten muchos recursos sin ningún beneficio.

Quinto, conformar un nuevo sistema de selección de personal de gerentes generales e intermedios por competencias, completamente libres de interferencia política.

Los beneficios de un modelo integrado en torno a estos cinco elementos son esencialmente dos: liberar a los políticos de las responsabilidades operativas relacionadas con la ejecución de planes, programas y proyectos, para potenciar su capacidad para ‘pensar’, crear y velar por la aplicación de las grandes estrategias de desarrollo, o PE; y, fortalecer la capacidad institucional, con gerentes profesionales capaces de aplicar la tecnología apropiada a cada caso, para formular y ejecutar planes, en coherencia con la política que le define el nivel superior. En este estrato organizacional residiría la responsabilidad por la asignación de recursos económicos, materiales y humanos (incluso su negociación) requeridos para la ejecución de los planes que le den valor real a la PE. Requiere, además, un escudo institucional que lo proteja de las interferencias políticas, fuente de muchos de los problemas de ingobernabilidad que hoy encaramos.

El nuevo modelo requeriría de nuevos instrumentos que definan su entorno de actuación: contratación administrativa; gestión de personal incluido el régimen laboral; mecanismos de control, entre otros. Pero más allá de la dimensión operativa, está la dimensión estratégica del cambio de modelo. El que hoy arrastramos, posiblemente fue adecuado para una realidad distinta, no para el contexto de las nuevas exigencias de un país que creció y se complicó, y de las demandas de competencia en el agresivo entorno global.

Las nuevas condiciones del desarrollo y las nuevas demandas de la globalización requieren mucho más imaginación y enfrentar con una visión má amplia, iniciativas como los requerimientos de infraestructura para los próximos 20 años; los requerimientos del transporte de carga y personas para un período similar; la posibilidad de una red ferroviaria eléctrica que se pague con los ahorros de combustibles fósiles; un sistema de salud de calidad, que pare la dualidad que ya se perfila, de uno para la gente de escasos recursos y otro para las clases más adineradas; educación, investigación, tecnología e innovación para competir con éxito en las próximas décadas; energía limpia; estrategias de actuación pública/privada en grandes empresas, entre muchas otras. En esta perspectiva, el modelo actual es insuficiente.

La idea según la cual es posible un desarrollo mayor para las condiciones y recursos que tiene el país, es lugar común de nuestro imaginario social. Sin embargo sabemos que no ha sido posible con los instrumentos institucionales y de proceso que hemos venido empleando. Peor aún, nos ha metido en una crisis de consecuencias predecibles, si la asociamos con las experiencias dolorosas que hoy enfrentan países con mucho más desarrollo que el nuestro. Dejar las cosas como están no es opción, aunque también existe el riesgo de introducir cambios que no toquen las raíces más profundas de nuestra problemática institucional. Debemos hacer algo muy diferente para esperar resultados distintos. Ese es el espíritu de este editorial y de otros que hemos aportado sobre temas afines.