II. ¿Cómo degrada nuestro modelo de gestión pública la capacidad tecnocrática para ejecutar políticas y llevar bienestar a la población?

En editorial anterior (ver AQUÍ), planteamos la hipótesis según la cual la función política, la más importante en la búsqueda del desarrollo, está degradada por nuestro modelo de gestión y organización pública. Esta degradación se produce porque no se le permite concentrarse en aquello para lo cual tiene competencias. Ahora planteamos otra hipótesis complementaria: la función tecnocrática pública es degradada por un modelo que le atribuye la responsabilidad principal al político, que no tiene las competencias necesarias para ello.

Ambas funciones se complementan hacia el mismo fin: el bienestar de la población, a través de la formulación y ejecución de la política pública (PP). Pero ambas se desarrollan en entornos diferentes y demandan de actores con distintas características y requisitos. Las competencias políticas se desarrollan principalmente a través de años de contacto con grupos comunitarios y con las instituciones propias de nuestro sistema democrático. El tecnócrata se forma en la academia, donde adquiere conocimiento en tecnologías específicas y valores propios de su campo profesional. Nuestra postura es que, una buena parte de la crisis institucional surge del hecho de que no hemos reconocido estas diferencias fundamentales. Hemos fallado en la conformación de políticas públicas sólidas y estables (función política), pero también en la ejecución de planes, proyectos y programas que la traduzcan en bienestar para todos (función tecnocrática). Por tanto, proponemos como solución diferenciarlas y asignar las responsabilidades a partir de las competencias que garanticen el éxito de ambas, cada cual con objetivos específicos y con un fin común: el bienestar social. Algunos elementos distintivos de este modelo se describen a continuación.

Política y tecnocracia: la función política la definimos, de una manera general, en la gestión de la política pública (PP), que involucra: reconocimiento de las necesidades o principales retos nacionales; formulación política; socialización a través de un proceso de comunicación y ajuste; oficialización; y control por resultados de su ejecución. Es determinante de las grandes rutas del desarrollo, con equidad y solidaridad. La función tecnocrática, la definimos como la elaboración y ejecución de planes y programas, en términos de oportunidad, espacio y tiempo, acordes con la PP. Su finalidad es la entrega de los “productos” derivados de la Política.

Requerimientos del aparato tecnocrático. Los más importantes son: que sean comandados por gerentes profesionales, en cualquier campo de especialidad, pero con robustos conocimientos y experiencia gerencial; estabilidad en el cargo, en función de desempeño; selección de personal por un órgano competente e independiente; gerentes y personal apolítico; desempeño en general ligado a la productividad, y ésta al logro de los objetivos finales de la organización.

Motivación: es crítico conocer cuáles son los motivadores que determinan el comportamiento del político y del gerente, en relación con la función específica de cada uno de ellos. Pareciera evidente que la motivación del político es más de carácter exógeno: está impulsada a satisfacer las necesidades de sectores definidos de población. Cuatro factores se destacan como determinantes de su comportamiento: 1) el proceso electoral previo y los compromisos derivados de él; 2) el proceso electoral siguiente y los cálculos políticos correspondientes; 3) período de gestión limitado a un máximo de 4 años, o menos si pierde la confianza del Presidente; y 4) tiempos políticos inferiores a 4 años, por presiones del año electoral. Estos factores son legítimos y compatibles con la naturaleza de la PP, que se depura en la diversidad democrática y demanda ajustes por coyunturas específicas. El valor democrático de la diversidad se ejerce en este contexto.

En contraste, la motivación del gerente es más de carácter endógeno y producto de su visión de los requerimientos de orden institucional más estables y de los que emanan de su propia formación profesional, que relaciona el éxito de su desempeño con la calidad de los productos generados (cobertura y servicios a la población), y  la oportunidad de su entrega, al menor costo posible.

Nuestro modelo, al no diferenciar la función tecnocrática de la política, prescinde del gerente profesional y lo reemplaza con el político. Y al hacerlo, prescinde de la tecnología gerencial (procesos eficaces y eficientes) en instituciones tan importantes como el INS, la CCSS, el ICE, el MOPT el MEP, que parecen incapaces de atender las necesidades del país, arrastran altos costos de producción y se los trasladan al consumidor y en particular a los grupos más vulnerables que dependen más del servicio público para su bienestar. Estas mismas circunstancias cultivan crisis, como la de la Caja, o del ICE cuyo servicio eléctrico hoy pagamos a costos superiores a los de los países europeos y se encuentran entre los más altos, según cifras de CEPAL. El déficit fiscal y la ingobernabilidad que experimenta el país, están estrechamente ligadas a este confuso modelo.

Articulación política-tecnocracia y rendición de cuentas. Mientras en la función política existe un mayor margen de independencia y flexibilidad, la tecnocracia tiene un carácter más estable en objetivos, las características de sus procesos y el control de sus resultados. Aunque es la PP la que define las características de equidad y solidaridad, son los procesos tecnocráticos los que tienen que dar cuenta por los resultados finales, pues es a través de ellos que los productos (coberturas, calidad, costo/eficiencia) adquieren concreción. La PP depende del aparato tecnocrático para lograr sus fines y éste de la PP para determinar la orientación de sus procesos.

Es crítico para nuestro Estado, contar con rendición de cuentas. Es un punto común de nuestra retórica, pero con frecuencia no entendemos los procesos respectivos y por tanto sigue ahí: en la retórica. Hay dos elementos críticos para comprender el fenómeno de la rendición de cuentas. El primero es que las metas de la política pública se cumplen por agregación de una multiplicidad de organizaciones de tipo local, regional y nacional. Lo cual incrementa la complejidad (manejable) porque demanda la agregación de metas, pero también de procesos intermedios y recursos, para poder conocer qué hemos hecho en cuestión de coberturas y cuáles son las características de los procesos intermedios (tiempos; composición de recursos; eficacia; costos totales, unitarios y por tipo de recurso; universalidad de las coberturas y coberturas específicas por zona, región o sectores especiales).

Lo segundo es que hoy, con la tecnología digital actual, es posible generar un sistema de indicadores críticos que brinden en todo momento y en cualquier punto institucional o geográfico información del cumplimiento de metas finales e intermedias. Tales indicadores cubrirían los niveles y calidad de la cobertura por zonas y sectores poblacionales; la oportunidad de la prestación del servicio; los costos involucrados y la productividad de los distintos recursos empleados. La gestión pública se alejaría así de los costosos diagnósticos que enriquecen las bibliotecas. Con algunos parámetros de gestión establecidos, los problemas se enfrentan antes de que hagan crisis y la evolución de los indicadores por sí mismos dirían si los correctivos se están adoptando sobre la marcha. Es la prevención natural, como proceso, de las crisis que nos aquejan. Y la rendición de cuentas a través de un sistema de indicadores se encuentra a golpe de teclado accesible a quienes tengan autoridad para ello, ojalá incluso actores civiles.

Otros elementos de un nuevo modelo. Es un hecho reconocido en forma general que nuestros sistemas administrativos, judicializados, entorpecen la toma de decisiones y alargan la ejecución de proyectos de desarrollo. Muchos ajustes son necesarios, pero sobresale un nuevo marco laboral, acorde con el principio de igualdad que establece el artículo 33 de la constitución; la estabilidad laboral irrestricta y no vinculada al desempeño; los mecanismos de control fiscal; y algunos elementos que introducen obstáculos en la toma de decisiones, como el modelo de administración colectiva y de interés especial derivado de las funciones de la juntas directivas y de los intereses especiales de sus miembros.

Conclusión. En La Fragua hemos venido escribiendo sobre la necesidad de un nuevo modelo de organización y gestión pública. Diferenciar la función política es clave para compatibilizar las funciones política y tecnocrática y sus requerimientos, esencialmente distintos. Hacerlo implica mejorar la gestión de política pública, por una parte, y los procesos de formulación y ejecución de planes y programas, por otra. Esto es de interés nacional, pero ambos ayudan a fortalecer la política y la democracia. Nuestra gran falla reside en la capacidad para ejecutar obra y producir servicios. Y la confusión que hoy existe entre lo político y lo tecnocrático es parte central de ello. En todo caso, nuestra propuesta no es nueva. Está presente en el régimen de autonomía y en el sistema parlamentario, donde el político se enfoca en la política y la figura del Secretario Permanente en la tecnocracia.